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论行政区划的改革方向

发表时间:2020-02-17 18:44作者:阿悠悠

摘要

行政区划改革是我国一项重要的宪法制度,试点改革不仅涉及中国法典的基石,而且涉及到中国的国家治理的结构,因此这项改革是全局性的,影响性是深远的,其成败与否关乎中国未来发展的走向。文章首先分析了当前我国行政区划格局中存在的一系列问题,然后结合当前理论界关于行政区划改革的若干观点提出了自己对当前及今后行政区划改革方向的一些看法与总结。

关键词:行政区划改革   方向   格局

引言

行政区划是一国行政体制的基础性问题,其设置的合理与否事关一国政府行政效能的高低、经济的发展和社会的稳定。自国家出现以来,统治阶级为便于管理自己的国家,推行政令,就在国家区域范围内划分不同层次的政区进行统治和管理。我国的行政区划肇始于原始社会向奴隶杜会过渡的夏朝,随着我国社会经济的发展和各个朝代的更迭,行政区划也不断向前发展。时间跨过了一个世纪,中国行政区划的发展进入了新的时空、新的阶段。因此,在此中国历史转型的关键阶段,考察我国现行行政区划所存在的问题与研究对策,有着十分重要的理论意义与现实意义。

一、我国现行行政区划的现状

《中国大百科全书》认为“行政区划”是“国家行政机关实行分级管理的区域划分制度”。行政区域的划分过程是在既定的政治目的与行政管理需要的指导下,遵循相关法律法规,建立在一定的自然与人文地理基础之上,并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素的情况下进行的,其结果是在国土上建立起一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。

目前我国行政区划状况:截至20051231日,中国的行政区域划分为34个省级行政区:23个省、4个直辖市、5个自治区、2个特别行政区;333个地级行政区:283个地级市、30个自治州、17个地区、3个盟;2862个县级行政区:852个市辖区、374个县级市、1464个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区、1个林区;41636个乡级行政区:11个区公所、19522个镇、14677个乡、181个苏木、1092个民族乡、1个民族苏木、6152个街道。

二、我国现行行政区划的问题

我国的现行行政区划是在继承历史的基础上,结合社会主要矛盾、行政环境和时代背景等因素的基础上形成的。我国现行行政区划沿特定的历史时期曾发挥过一定作用,但随着我国政治、经济、文化等各项事业不断发展,尤其是进入21世纪以来,现行的行政区划适应性差,暴露出许多问题。

(一)行政管理层级太多、太乱

目前我国的行政区划层次是以省(自治区)—地级市(自治州)—县(县级市)——乡(民族乡)四级制为主的模式,有的地方加上地区、区公所、街道办事处等派出机关,达到56级,这使我国成为古今中外行政层次最多的国家之一。从历史上看,我国各朝基本上以三级制为主。与国外相比,世界上大多数国家的地方行政管理层次普遍较少,很少实行四级制。从管理学上讲,管理层次过多,在纵向上,信息流通层次较多,会大大降低信息传递速度,增加信息的损耗,容易造成信息失真,不利于上下沟通,同时还易形成人浮于事,效率低下,财政负担过重等弊端;在横向上,容易造成同一层次各地区之间的分割,增大中央协调的难度。

(二)政区规模不合理、且同一政区间规模差异悬殊

我国国土面积960万平方公里,人口13亿多,是世界上最大的国家之一。但我国目前仅有34个省级行政区划,平均每一个省级区划管辖面积达28.2万平方公里,管辖人口3000万,相当于一个欧洲中等国家面积。省级行政区划设置过少,管辖区域面积过大,人口众多,难以进行有效管理。此外,由于人口密度不均,自然条件迥异,以及民族分布、历史传统等原因,我国省级政区之间规模差距很大,管理幅度也相差悬殊。各省、自治区、直辖市面积、人口、经济实力的差异,给行政管理带来许多不便,不仅不利于统一规范管理,也不利于各个省区之间的相互协作与平等竞争。

(三)沿袭了旧的行政区划体系,破坏了自然经济区域的完整性

我国历史上的行政区域划分多处于政治统治考虑,统治者出于防止地方割据而人为割裂自然经济地域的划分原则。如河南省拥有黄河以北大片地区,完整的太湖分属江浙二省等等。由于政区的继承性特征,这就使一些不合理的边界遗留到今天。随着生产力的发展,行政区划的经济因素越来越突出。在当前市场经济条件下,行政区划影响着一个国家区域经济的形成和发展,影响着资源的开发和合理配置,国土的管理利用,工业及城市的合理布局,在促进市场经济的培育和发展方面,行政区划也具有特殊的意义。而我国的现行行政区域划分则制约了各地之间资源的有效配置和合理流动,形成了地区分割,不利于我国经济结构合理布局,阻碍了全国统一大市场的形成。

(四)省级行政区划设置不合理

我国现行的省制是在社会历史发展过程中逐步演变而来的,目前全国共有34个省级单位(4个直辖市、23个省、自治区,2个特别行政区)。随着我国市场经济体制改革的不断深入,现行省制的不合理性逐渐显现,主要表现在:

1.省的数量偏少,各省规模差距过大。东南部沿海平原地区省区面积小,人口密度大,经济实力强。而西北部边疆省区面积大,人口少,经济实力相对较弱。这样的区划一方面增加了许多中间环节,另一方面也使得某些省在全国总体格局中分量太重,不利于国家长治久安。

2.直辖市数量过少,发展水平悬殊,分布不平衡。一定数量的中央直辖市对国家和跨地区经济的发展以及政治上的安定都有重要作用,而目前我国的中央直辖市只有四个而且分布不均横,这显然不利于市场经济和社会进一步发展。

三、对我国行政区划改革的发展方向探讨

(一)坚持小省、大县、中央行政区划改革的原因

总的来说,我国的行政区划体制改革遵循的一个基本原则小省、大县、中央。三级的行政体制更合乎我国的国情及发展需要。原因如下:

1.我国历代行政区域划分的三级体制

我国的行政区划从古至今经历过无数次的变革且变动频繁例如战国秦汉时,国家分为中央、郡、县三级,实行郡县制;隋朝的时候将东汉时在君上加设“州”去除,恢复了中央、郡、县的行政区划;唐朝时在郡上设道,同时改郡为州,恢复了三级设置;宋朝时设路,路下辖并列的府、州、军,府、州、军之下辖县,仍为三级制。元朝开始采用行省制,设省、路(府)、县三级。明朝的时候设立布政使司,下辖府、县。清朝实行省、府(州、厅)、县(散州、散厅)三级地方行政管理体制。由此可见,三级的行政区划体制确实能更好地加强中央对地方地直接管辖,促使一个大的区域内经济发展正常、迅速。

2.对区域政治发展的促进作用

根据地缘经济学派的观点,冷战后世界各国将以经济利益和经济地位作为追逐目标。经济利益及经济地位的提升,会促进一个国家的政治发展,成为衡量一个国家综合实力的重要标准。在此背景下,中国各行政区域作为一种经济地理单元,经济利益、经济地位和经济关系是其基本物质要素。经济发展达到一定程度必然提出政治利益要求。经济发展为政治发展提供物质力量,经济发展状况决定着政治发展的基本面貌。因此,将行政区划改革在促进经济发展的同时,也促进了政治的发展。

3.提高行政效率

鉴于省、县二级建制历史上一直比较稳定,减少省、县中间层次,使地级市与县(市)处于相同法律地位,即都由省直辖。但保留地级市的级别,实质是地级市不再带县。结合市、县分等,从另一角度实行新的分类管理,这样既符合经济、社会发展的客观要求,而且广大干部群众也易于接受,便于操作。省对县的行政直管意味着一个行政层级的减少,便于行政管理人员直接掌握第一手资料,更能根据实际情况做出有效的决定;同时加快行政工作效率,避免级别多效率低的现象发生。

(二)我国行政规划改革的发展方向

1.增设省级行政区划单位,缩小省级行政区划规模

在我国历史上,地方一级行政区划大多在40-50之间,如秦代设44个郡,唐代设40-50个道。美国面积少于我国,也设立了50个州。可见,无论从纵向还是从横向上相比,我国省级区划明显过大。可以考虑将全国省级政区总数达到60-70个左右,使每个省级行政区划单位平均管辖的国土面积缩小到12-16万平方公里,人口减少到1600-2200万人。目前我国的县级政区有2200个左右,如果省区数目增加到60-70个左右,平均每个省区将管辖3040个县级单位。这符合国际趋势,有利于彻底改变我国目前权力运行机制和增加政府行政效率和宏观调控能力。

2.增加直辖市数量,发挥经济带动作用

我国目前有4个直辖市,这些大城市有着雄厚的经济基础和巨大发展潜力,是国家经济发展的支柱,具有强大的辐射力,带动着邻近地区的经济不断发展。经过多年发展,我国目前还有诸多类似城市,还没有完全发挥作用,可考虑将武汉、大连、青岛、沈阳、宁波、西安、徐州等城市升格为直辖市。

3.省县直辖,减少行政管理层次

三级地方政府体制(省、县、镇)应该说是最符合管理学原理和我国现阶段国情的。考察一下其他市场经济的国家,莫不与此。组织机构的扁平化是当前单个行政组织内部的改革方向,也是调整行政区划的大势所趋。因此,我们必须改革“市管县”体制,变四级建制为三级建制。县()改由省直接管理,这样有利于城乡资源的合理流动和优化配置,进一步促进县()经济社会的发展。

4.注重行政区划研究,为区域划分奠定理论基础

行政区划涉及地理学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科和领域,目前我国行政区划理论发展相对滞后。由于种种原因,许多诸如行政区划必须解决的管理层次与管理幅度问题、经济资源配置与行政区划变动等问题,都是长期制约我国行政区划合理发展的难题。因此,我们必须重视加强行政区划的宏观战略理论研究,组织多学科的专家学者开展联合攻关,并注意吸收国内外的先进经验,才能研究出适合我国行政区划布局和整体方向的规划。

5.打破行政区间的壁垒,促进区域间协调互动,实现共同发展

长期以来,我国经济空间格局一直是以行政区划为基础。随着全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进,依附于行政区划背后的行政壁垒和地方保护主义的负面影响日益显现。因此,打破行政区划局限,完善区域协调互动机制,促进区域经济发展,成为我国市场经济进一步发展的必然要求。目前,国内区域经济一体化趋势已初步显现。区域经济一体化,实际上就是行政区经济走向经济区经济的整合过程。在经济基础较好、对外开放较早的沿海、沿江地区,已经出现了一些较发达的经济区域,如有以上海为龙头包括江浙大部分地区在内的长江三角洲经济圈,以香港、深圳、广州为轴线的大珠江三角洲经济圈和以北京天津为双核的环渤海湾经济圈等。这些经济区在实现资源合理分配与整合、互利共赢方面都取得了瞩目的成绩,值得进一步学习和借鉴。行政区划改革是一项具有长期性、复杂性的系统性工程,其涉及面广,影响因素多,因而不能一蹴而就,急于求成。要做好这项系统工程,就必须统筹权衡,整体规划,严格按照平衡和发展的原则,使行政区划改革逐步走向科学化、规范化和法制化。

结语:

行政区划是一国行政体制的基础性问题,其设置的合理与否事关一国政府行政效能的高低、经济的发展和社会的稳定。新中国成立以来,我国行政区划就存在一定的弊端和有待改进的地方,在新的历史时期我国的国情有了一定情况的变化,为了更好地促进我国社会主义现代化建设,经行行政区划改革是必要的也是重要的。

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