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上海市户籍制度改革中存在的问题与对策研究

发表时间:2020-02-06 15:52作者:长留

   

随着社会的发展,现行的户口制度已经不能适应社会的发展,对户口制度进行改革已经势在必行。因此户籍制度的改革无疑会受到中国绝大多数人口的农村居民,尤其是进城工作的农村户籍人口的欢迎和支持。上海市有2000多万人口,其中700万多没有上海户口。这些外来人中包括大量从内地农村来上海从事建筑业和餐饮服务业等蓝领工作的,和许多从其它城市来上海众多外企、合资企业和各种金融行业的白领及企管。非上海户籍的外来人口从各方面对上海的经济发展与城市建设做出很大贡献,这个群体都应该享受和上海本地居民同样的社会福利待遇,比如就业、居住、孩子教育和计划生育等。本文分析了上海市户籍制度现状和改革措施,评价了现存户籍制度改革的现状及存在问题,并提出今后户籍制度改革的建议和措施。

关键词:户籍制度人才流动改革现状

引言

一、问题的提出:政策研讨

现行户籍制度,产生和形成于计划经济时代,随着我国社会主义市场经济制度的不断完善,这一重要的社会管理制度安排已经失去了赖以存在的经济基础,逐渐走向了自己的反面。在上海市工业化和城市化的历史进程中,它严重地阻碍了城乡建设一体化的协调发展,人为地把城乡统筹建设割裂开来。

二、上海户籍制度改革的必要性

(一)上海现行户籍制度概述

2009年2月23日,上海市政府发布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》的通知7年可以申请获得上海户籍。符合条件的持证人员按规定排队轮候办理。超出当年调控人数总额的,依次转入下一年度办理。现行户籍制度,大部分内容都是用政府文件逐步确定下来的。它的形成整个过程,是与上海整个工业化、城市化的历史紧密联系在一起的,有为工业化和城市化建设服务的鲜明特点。现行的户籍制度规定严格限制农业人口向城镇、特别是大中城市自由流动。

经历了二十多年上海户籍制度改革之路,上海市2009年颁布了户籍改革最新政策,将人才居住证转户籍办法,浦东区率先允许居住证转办户籍,这一政策使上海上百万持居住证者正式入籍上海成为可能

(二)二元户籍制度影响了劳动力资源的合理配置

现行的户籍制度却不允许“公民有居住和迁徙的自由”,这一规定实际上阻碍了当今社会人才、劳动力等生产要素的合理流动、合理配置。只要现行的户籍制度还在起作用,社会人才、劳动力等生产要素就很难实现最佳配置。

(三)二元户籍制度加深了上海二元社会结构分离

现行的户籍制度把农村、农民与城市、居民人为地分割开来,对同是一个城市居住者实行有差别的经济和福利政策。一直是厚此(城市居民)薄彼(农村农民),人为地扩大了农村与城市之间的建设差距、人为地扩大了农民与城市居民的收入差距。在不惜牺牲农业建设的同时,优先保证和促进了工业建设;在不惜牺牲农村公共建设的同时,优先保证和促进了城市建设;在不惜牺牲农村农民利益的同时,优先保证和提高了城市居民的个人利益。

(四)二元户籍制度降低了外来流动人口的有效管理

城市政府和管理部门 控制人才的能力有余, 而控制人口的能力不足, 原因就在于对于人才, 可以以落户作为调控手段, 通过设定不同的门槛条件, 给予相应的优惠政策和福利待遇, 毕竟大城市户口还是有一定的含金量和相当大的吸引力的而对于一般性流动人口, 进城的主要目的是赚取收入,大部分在次属劳动力市场上就业,虽然也希望得到户籍以及相关的福利, 但多数人认为这是一种奢望, 所以这部分人群的进出是不以有无户籍为标准的。随着外来人口规模的不断扩大和在城市的代际延续, 由此导致的风险积累成为影响城市融合和社会稳定的关键因素。

(五)二元户籍制度阻碍了劳动力人才的使用开发

劳动力合理配置、人才的使用与开发是国民经济发展中最重要的因素。农村素质再高的劳动力也不能进人正式部门工作,不仅形成不了劳动力市场,且造成了人才难以脱颖而出的客观形势。我国“农转非”指标一直控制为当地非农业户口的千分之二,计划指标的制定和分配不能适应不同地区的实际需要,不利于人口流动特别是人才的合理流动,一定程度上制约了城市的发展。

三、上海户籍制度改革中存在的问题

(一)人户分离频发,户籍管理复杂:分户现象遗漏现象

户籍与居住地不一致,被称作“人户分离”,因城市规划、危房改造、房屋出租、人口流动等原因,“人户分离”问题日益突出。“人户分离”问题的存在,不仅影响居民日常生活,同时也影响到户籍管理和公安基层基础工作的开展。

上海出现了一些居民“人户分离”的现象,也就是户籍所在地和实际居住地不一致,这在一定程度上导致公共服务难以精准、到位、便捷。例如,一些居民为了办理就业、养老等社会保障事务,必须长途跋涉从实际居住地赶到户籍所在地。针对“人户分离”的情况,上海市有关部门进行了比较充分的前期调研,并准备在此基础上进一步加强人口综合服务和管理工作,探索以居住地为立足点的属地化管理模式,落实户籍人员居住地服务和管理措施,为居民就业服务、民政优抚与居家养老、公共卫生与医疗服务、计划生育咨询与服务、义务教育等方面提供有效服务与管理。

(二)政策界定模糊,政策执行欠妥

在户籍制度中,户籍审批是一项重要的管理制度。人们在申报户口登记过程中,都需要户籍管理机构的审批。户口管理机构的审批范围并不限于户口登记,户口管理机构还审批居民的身份证明、品行证明等。在社会生活中,居民经常需要到户口管理机构办理身份证明、亲友关系证明、无犯罪记录的品行证明等身份证明;也需要户口管理机构的审批。

(三)利益分配不均,户籍变动困难

户籍改革并非仅仅是一个单纯的户口迁移问题,而是一个涉及各方面的社会管理体制问题。如果不从背后的这些制度逐个改起,却希望通过户口管理制度改革来解决所有问题,是一个无法实现的幻想。如果户籍改革不牵扯户口背后的利益,仅仅不再区分“农业户口”和“非农业户口”,统称“居民户口”,这称呼上的改变并无实质内容。例如河南又不少农业人口自愿“农转非”后,既没有享受到城市户口应有的社保和儿女教育优惠,连农民的“两免”都失去了。
  因此,户籍改革的关键在于加快剥离附着在户口背后的各种利益,把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩。因此,如果社会管理制度能与户口制度脱钩,将迫使在户口制度掩护下的这些制度直接在各自领域改革。减少集中式跨部门、跨地域的决策,让就业、教育、社会福利等各个领域分别改革,不仅阻力小、见效快,而且覆盖面广。只有将户籍与背后的利益脱钩,才有可能真正推动户籍改革。

四、原因分析

(一)管理机构间协调不够

目前我国由计划生育委员会控制人口的出生,统计育龄妇女数及人口的生育状况;公安部门管理户口登记,控制人口的迁移,每五年、十年进行一次人口统计;国家统计局进行人口抽样调查;国家计委管理“农转非”计划;国务院还直接领导全国的人口普查。如此的政出多门,自然会出现一些不协调的地方,造成社会资源的浪费,增加社会成本。

(二)政策变更滞后性较大

纵观近30年的户籍制度改革,每项改革都是在客观上提出了普遍要求,已经严重阻碍了社会生产力的发展,社会矛盾不断加剧,甚至到了非改不可的情况下才不得不做些改动以缓解社会矛盾,具有严重的滞后性和被动性,往往是出了问题而且到了不解决不可的情况下才被动拿出改革政策来,始终落在社会需求和实践的后面。在近期的户籍制度改革实践中,我国一直没有提出全面而系统的户籍改革方向,大多数是“头痛医头”、“脚痛医脚”的应急措施或是权宜之计,缺乏总体的全局性的改革部署,而且改革措施“政出多门”,在改革中一些部门为了保有和扩大自己的权限,往往制定一些对自己部门有利的措施,造成了各改革措施之间的零散、混乱乃至相互矛盾。

(三)户籍管理制度改革困难:利益与户口紧密挂钩

户籍管理制度实施过程中,户口与社会福利紧密联系在一起,户口成为分配社会福利的主要依据,户口管理机构的审批制则是政府管制社会福利的一种主要模式。户籍制度改革关键是剥离户籍的附加功能,使户籍功能独立于社会福利分配只发挥人口管理功能。上海市户籍制度改革应在实现社会管理制度与市场经济的相协调的同时,促进劳动力资源的合理配置和人口的自由流动与迁移。此外,上海市要协调好民政、教育、卫生等各部门的配套改革,有步骤、分阶段地通过户籍制度及配套政策的协同改革来推进上海城市化水平向更高层次发展

五、深化上海户籍制度改革的措施

(一)加强机构沟通协作,探索户籍改革模式

集中人口管理权,成立统一的管理部门,减少人口管理的杂乱无章、政出多门的情况。因此,有必要成立统一的人口管理部门,统筹全市的人口管理和户籍工作管理工作。这样可以加强人口统计,统一协调管理人口的自然变动、机械变动和社会变动。

(二)推进人口信息建设,完善人口管理平台

人口基础信息共享平台建设,可以实现不同部门信息系统之间的数据传递,推进全市各参与部门的纵向和横向之间的有序数据交换与共享,使相关政府管理部门及时、准确、全面掌握全市人口基础信息。

通过整合各部门、各单位的信息资源,建设统一的人口基础信息数据库,形成规范的数据采集和定期更新机制,按照“一数一源”原则,确保基础信息的准确性和完整性,通过数据交换与共享平台实现信息共享,为政府各部门提供准确可靠的人口基础信息服务,解决当前政府各部门对人口信息资源重复采集和多头管理容易出现漏洞等问题,对推动政府信息公开,提高政府公共管理水平和工作效率,减少财政资金支出,促进规范化服务型政府建设将起到巨大的推动作用。

(三)完善各项配套措施,加快城市化发展步伐

对于户籍制度的改革而言,户籍管理的放开需要有物质基础,在是否降低户籍门槛和能否给外来常住人口市民待遇的问题上, 上海市政府面临的一个巨大的现实问题,城市有没有能力承担增量人口进城和存量人口福利水平提高后对城市就业、教育、卫生、治安、交通、住房、环境等方面所带来的压力。鉴于目前的上海市福利和公共服务体制是建立在户籍制度基础之上的, 户籍人口对上海市城市基础设施、环境、就业、教育、社会保障与福利以及其他公共服务的需求是刚性的。而外来人口对上海市所构成的压力更多的是弹性的, 也就是说, 一部分压力不以有无户籍为标准, 如对基础设施、环境以及非正规就业岗位的需求, 大部分压力则是与户籍相联系的。一旦这部分人群获得城市户籍, 弹性压力便转化为刚性压力。不管上海市的户籍改革进展到降低落户门槛,导致大量人口涌入, 还是现有外来人口入籍后的福利供应增加, 都将意味着巨大的公共财政支出, 形成刚性压力与弹性压力并存且不断增大的局面, 人口承载能力的有限性与外来人口对福利与公共服务需求的无限性之间的矛盾异常突出。

(四)加强二元文化交流,构建和谐社会价值观

我国社会现阶段正处在城乡二元结构和城市二元结构并存的尴尬境地长期的城乡二元结构使农民和市民一直处于冲突和对立,突出表现为市民对农民的歧视,以及农民对市民的厌恶。而这种归属的不一致在某种程度上又会导致农民很难在城市空间场域中将自己的社会关系网络纳入市民的关系网络中去,从而很难在城市中积累自身的社会资本,也更无法利用社会资本来寻求更好的工作。于是,他们只能利用他们在家乡长期建构起来的社会资本——同乡关系、亲缘关系,在城市中求生存。这样,一方面,我国社会仍然存在显在的城乡二元结构,另一方面,还存在一种潜在的城市二元结构,它由市民的关系网络构成的空间和农民的关系网络构成的空间这两部分构成。这种潜在结构的存在就是阶层关系的分布问题。这种不合理的分布,从根本上影响着阶层间的协调和社会结构的和谐发展。

参考文献

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