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划拨国有土地有偿使用法律问题研究

发表时间:2020-02-01 22:10作者:德鸿

我国现阶段所实行的土地制度还不能完全限制权力对土地出让行为的干扰,所以说它还不够健全,也不够完善。详细来说,在立法思想上,现行制度对于国家作为社会管理者与土地所有者这个双重身份并没有注意区分,总体上来说整个制度没有平衡出让法律关系主体双方的利益。适应不了土地市场的发展趋势,与地方政府在土地管理上本身具有的职责也不相适应。完善和健全划拨国有土地有偿使用法律制度,有利于出让市场的公平、公正、有序。实行有偿出让国有土地使用权的政策,是完善土地市场与改革土地使用制度的客观要求。文章遵循历史的发展,对我国土地供应方式及在法律层面逐渐变革的主要情况进行了论述。并提出了新形势下,我国在土地划拨有关法律方面存在的与社会实际不相吻合的一些问题就现实的情况展开分析和讨论,在照严格区分公益性与非公益性原则、最佳利用原则等原则下,提出如何在法律层面予以改进,以适应新形势的发展,并着重区分供应土地的方式。进一步加强土地交易制度,为土地交易保驾护航。使其服务于土地使用权转让过程的各个阶段,为其初次转让和再次转让提供支持。制定出一套更加严格的程序,在一定程度上限制其出让价格,杜绝产生土地隐形市场。针对地方在实际操作中产生的以提高地价的方法为地方政府增加财政收入的现象,可以先让专门的机构评估一下将要出让的土地使用权价格,并以此为标准,还可以采用挂牌公示的办法来减少拍卖场气氛的影响,然后竞标者一一进行投标,但是后投标的人所出的价格必须比前一位投标的人出的竞标价格高等一系列完善划拨国有土地有偿使用法律制度的建议。

关键词:划拨国有土地;有偿使用;法律


第一章绪论

1.1研究背景

现阶段我国的土地政策实行的是社会主义公有制,也就是说城市土地归国家所有,对于土地的所有权任何个人都不可能享有。因此我国土地的所有权与使用权是相分离的,与之相关的理论和法律制度就是划拨国有土地有偿使用制度。我国目前实行的这套土地制度,跟大多数西方的资本主义国家都不一样,这是在我国现行的社会制度和基本国情的基础上对土地政策一次大胆改革,这一改革改变了我国传统的供地模式,即计划经济体制下的无偿供地模式,不仅使土地的使用权与所有权分开,而且还改变了以往无偿、无限期、无流动(也就是说能按照法律规定对土地使用权进行交易)的享有土地使用权的状况,现在变为有偿、有期限、有流动的土地使用制度。这些在理论和制度上的一系列改革有助于现阶段我国在土地流转与运用方面的问题的解决。对国有土地实行有偿使用的制度,不仅加强了国家对国有土地的宏观调控,加强了对城市土地的管理,使土地资源能够得到优化配置,而且也使国有土地在社会、经济和环境三方面的效益得到了充分发挥。但是这个国有土地有偿使用制度还不太完善,很多理论和问题尚处于探索总结阶段,也还没形成相互协调衔接的法律制度,此外,与之相关的很多问题仅仅是原则性的规定,缺乏完善的立法程序。这样就导致在实践中无法保护对出让国有土地使用权的受让方的利益。相关法律制度的不完善导致土地管理部门很难在实践中进行操作,这在一定程度上也让土管部门拥有了很大的自由裁量权,这样一来就给政府官员的寻租行为带来了方便,使法律的权威与公正性受到挑战,不仅使土地受让方利益受到损害,而且还会滋生腐败,导致土地收益严重流失等。所以,我国的国有土地有偿使用法律制度必须赶紧得到进一步的健全与完善。

1.2研究目的与意义

首先,完善和健全划拨国有土地有偿使用法律制度,有利于出让市场的公平、公正、有序。实行有偿出让国有土地使用权的政策,是完善土地市场与改革土地使用制度的客观要求。建设一个公平、公正、有序的土地市场,对土地使用制度进行深入的改革,使市场在配置土地资源方面的作用得以充分发挥,是“十二五”期间所要达到的土地资产管理十大主要目标中的一个。该文章想通过研究划拨国有土地有偿使用法律制度中存在的一些问题来为打造“公平、公正、有序”的土地出让市场提供有利条件。

其次,完善划拨国有土地有偿使用法律制度,尽可能的遏制土地出让过程中的腐败行为与不正之风。我国现阶段所实行的土地制度还不能完全限制权力对土地出让行为的干扰,所以说它还不够健全,也不够完善。详细来说,在立法思想上,现行制度对于国家作为社会管理者与土地所有者这个双重身份并没有注意区分,总体上来说整个制度没有平衡出让法律关系主体双方的利益。适应不了土地市场的发展趋势,与地方政府在土地管理上本身具有的职责也不相适应。在立法方面,很多问题仅仅是原则性的规定了一下,有些立法的内容与程序还有所欠缺。这种不健全的法律制度导致土地管理部门很难在实践中进行操作,这在一定程度上也让土管部门拥有了很大的自由裁量权,这样一来就给政府官员的寻租行为带来了方便。通过对这些问题的研究,找到切实有效的解决办法,保证能够依法行政,使国有资产尽可能的减少流失,使政府能够得到最大化的土地资产收益,更有效合理的利用土地资源。除此之外,笔者也想通过对该课题的研究使专家们能够关注这一专题,使我国对国有土地使有权出让相关的法律制度的研究进程得以加快。

再次,对我国划拨国有土地有偿使用法律制度进行深入性的研究,有利于加强政府对土地的管理。为了达到充分与合理利用城市土地的目标,使社会发展对国有土地的需求得到最大的满足,政府要以社会代表的身份对土地的权属和利用进行宏观管理。

最后,作为我国土地市场制度其中的一部分,对划拨国有土地有偿使用法律制度的研究与完善对其他的相关制度也有影响,有利于他们的改进,同时也有助于我国土地市场的发展,完善土地市场制度。

1.3国内外相关研究现状

1.3.1国外相关研究现状

目前国外的专门研究城市土地市场的很多专家对城市的经营机制和模式的研究掌握的比较成熟了,现在土地供给总量、各类土地均衡和经济周期关系等已成为研究的重点。

Needham, B.在《A theory of land prices when land is supplied publicly》一文中就城市规模、市场运行机制和土地供给模式与土地利用效益等在理论和实践方面进行了研究。

Peter Dale 在 《 Land Tenure Issues in economic Development 》 一 文 及Raymond Y. C. Tse 在《Land Supply and Revenue from Land Sales》一文中就城市公用土地供给、土地产权与土地配置效益的复杂关系进行了比较研究。

Yan Song and Gerrit Knaap 在《Are Mixed Land Uses Marketable?Capitalizing Mixed Land Uses into Housing Values》一文及 Richard W. Engla在《Current-Use Property Assessment and Land Development》一文中在较深层次上研究了土地问题以及政府的长期干预和短时间内的对策、交易规则、土地用途及政策的社会与经济效果。

在国外就土地市场与交易的研究来说,它的基础是市场经济这个大背景,一方面,它把市场机制这一先决条件当作研究内容,利用市场经济配置资源;另一方面,研究的是政府怎样用政策手段来干预行政,并且做到切实有效,同时还不能使市场机制失灵。以上这些与我国的现状是不同的,但我国在建立以市场为导向的土地市场时可以借鉴一下国外的这些经验。

1.3.2 国内相关研究现状

目前,已经有很多从事法学的研究人员从基础、主体设置、目标、制度和详细的实施方案等方面就土地有偿使用这一法律制度作了深入的探讨,还提出了许多宝贵的建议。梁蕴蘅分析借鉴了香港行政区的土地法律制度,从出让城市土地使用权主体设置的角度,对城市土地使用权有偿出让制度进行探讨并对出让土地使用权的主体设置提出自己独特的观点。土管部门兼管理和经营,具有多元化的目标,按照常理,应该有专门的进行土地交易的机构,改变地方政府集出让主体、管理与监督主体于一身的状况。王赟俊把土地使用权的出让制度、出让方式与运行机制三者联系起来进行深层次的研究,现在很少有人涉足,文章分析得十分透彻。就串谋对策来说,苗青天主要利用了重复博弈论提出意见来遏制土地竞价人的串谋行为。骆鑫提出了从经济法、物权法和环境法三方面来完善国有土地使用权出让制度的立法建议,该观点着重从保护土地资源的角度出发来健全土地出让制度,算得上是十分新颖的观点。此外,还有许多学者早就开始研究与土地利用相关的法律理论和制度,他们一般都是借鉴我国大陆之外的国家或地区的一些比较好的法律制度来对我国的土地制度加以完善,或利用物权法的一些基本理论来健全我国土地物权法的框架。然而笔者认为,以上这些做法都算得上是对完善我国土地法律制度的积极探索。

1.4研究思路与方法

笔者立足于当今中国划拨国有土地有偿使用法律制的法制现状,综合有立法,并通过研究借鉴国外的土地出让法律制度,采用综合分析方法,去伪存真,采纳适合我国国情的法律制度。针对划拨国有土地有偿使用法律制存在的问题,提出建议性的法律对策。

本文首先从选题的背景、目的及意义,国内外关于土地供应及有偿使用方面研究的最近进展入手,介绍我国关于土地供应及有偿出让方面的基本理论、概念和相关法律制度。

接着遵循历史的发展,描述我国土地供应方式及在法律层面逐渐变革的主要情况。并在新形势下,我国在法律方面存在与社会实际不相吻合的一些问题。

最后,就现实的情况展开分析和讨论,在照严格区分公益性与非公益性原则、最佳利用原则等原则下,提出如何在法律层面予以改进,以适应新形势的发展,并着重区分供应土地的方式。

第二章划拨国有土地有偿使用的相关概念与合理性分析

2.1相关概念解读

2.1.1土地资源和国有土地

土地资源是指已经被人类利用和在可预见的未来能够被人类开发利用的土地资源,土地是人类赖以生存的物质基础,是人类的生产资料和劳动对象,其内容可分为质和量两个方面。一般土地需要经过不同程度和不同类别的改造才能加以利用。土地资源内容与区域和当时的技术经济条件有关,具有一定程度的时空性。比如:在社会处于小农经济时期,对大面积沼泽的利用程度很低,不能把它应用于农业,故不能将其归类于农业土地资源。但在科技发达的今天,人类拥有对其进行治理和开发技术,可以将其视作农业土地资源。如此,部分学者将土地的自然属性和经济属性包含在土地资源中。由此可知,土地资源与土地之间是一种从属关系,即:土地资源是土地概念的一部分。但时下很难去对土地可利用性进行准确的判断,也不能确定土地是否有创造财富的潜力,因此,在现实生活中常常将土地与土地资源通用。

我国的基本法《中华人民共和国宪法》(下文简称《宪法》)中的第十条有:“城市土地的所有权归国家。城市郊区以及农村土地,除去法律规定属于国家外,归集体所有;住宅用地和自留山、自留地,所有权也归集体。”的规定。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》(下文称为《土地管理法实施条例》)第二条的规定:以下几类土地归国家所有:(1)城市市区土地;(2)依法被没收或征收为国家所有的城市郊区以及农村土地;(3)依法征收为国有的土地;(4)不属于集体所有的草地、林地、荒地、滩涂等;(5)农村集体经济组织全员转为城镇居民的,组织集体所有的土地;(6)因国家组织移民、自然灾害等原因,农民在政府部门组织下集体迁移后不再使用的农民集体所有土地。

2.1.2土地制度和国有土地有偿使用制度

土地制度作为一项基本的经济制度。它与经济有着密切的联系,会随着社会条件的变化而变化,包含了土地使用过程中的各种经济关系和经济规则。土地制度的内容主要有两方面,涉及到土地的所有权与所有权。国有土地有偿使用制,是指公民或组织可以以支付使用费的方式获得一定时间段内土地的使用权,国家向使用者转让土地使用权的同时从使用者获得使用费。这种土地使用制度对土地的使用机制,程序和方式做出了比较详细的规定。1988年在《宪法》(修正案)经过修正之后,土地使用权转让有了法律的依据。此后,《中华人民共和国土地管理法》(下文简称《土地管理法》)做出了“国家依法实施国有土地有偿使用制度”的规定。在法律的层面上明确了土地的有偿使用制度。随着不断地发展与改革,我国国有土地有偿使用制度得到了进一步完善。

2.2划拨国有土地有偿使用的合理性分析

2.2.1划拨国有土地有偿使用的理论基础

国有土地有偿使用制度的基础是地租理论和物权理论,这一制度的合理性可以通过对这两个基础理论的研究与分析阐明。

1)物权理论基础

物权是法律意义上的一个概念,物品的所有人拥有支配所拥有物品的权利,其支配权受法律保护。也就是说,权利人可以在符合法律的条件下直接支配所属物品,免受他人的干涉。物权的所有权理论指出,所有权人可以自由的支配物品,而不受他人干扰,与此不同的是物的所有权人或许不能将物的使用价值充分发掘出来,因此他物权应运而生,它位于物的所有权之上,用来限制所有权便于对物价值的开发与利用,他物权发掘物的利用价值,他物权一旦消灭,物的所有权受到的限制也会得以解除,恢复到原来的状态,这个过程充分体现了物的所有权与使用权的分离。他物权的产生虽然会对物的所有权产生一定程度的限制,但是却有利于对物使用价值的开发与利用,使物的价值得到充分体现。土地的所有权与使用权分离是我国国有土地有偿使用制度的基础。《宪法》中有这样的规定,国城市土地的所有权归国家,国家是法律上的城市土地所有人,但作为土地资源的唯一主体,并不能使土地的利用价值得到充分发挥。国有土地使用权指的是公民拥有土地的支配权,享有土地的使用、收益的权利,而且他人不能干涉。它对国有土地所有权起到了一定的限制作用,通过让更能发挥土地利用价值的主体来利用国有土地资源,使土地资源利用更加合理,创造更多的社会财富。

2)地租理论

17 世纪末,地租的概念出现了,它首次由英国的一位重商主义经济学家威廉·配第 (wiliiampetty,1623 -1687)提出,他认为地租是土地上的农作物除去生产成本剩下的收入,是劳动产品除去生产成本以及劳动者维系生活之后的余额,也就是说地租的本质是剩余劳动的产物,也是剩余价值的一种形式。在他的理论中还有一个概念即级差地租,他认为当地产品供不应求时,就需要通过在近郊土地增加劳动力,或者开发远处的土地,以此提高生产效率,这样地租也会随之增加。与此同时他还指出级差地租的形成与产地与市场的距离及土地的肥沃度有关,这个理论是后来土地经济学级差地租理论的基础。一位名为亚当·斯密 (Adam Smith,1723-1790)的英国经济学派代表人物,于1776 年在《国民财富的性质和原因的研究》中提到,地租是土地使用者在对土地进行利用的过程中所支付的价格,他还指出即使使用者利用的土地未优化,地的所有权人仍要收取地租,地租是土地所有权的体现,也是一种垄断价格。大卫·李嘉图(David Ricardo)应用了劳动时间决定价值量的原理,为差额地租理论奠定了最初的理论基础。他认为要根据土地的劳动生产率来确定差额地租量,土地的生产效率与土地质量和土地与市场的距离有关,并据此提出了丰度地租与位置地租的概念。马克思吸收了资产阶级古典地租理论的精华,并对其进行了改造,并在其基础上建立了马克思主义地租理论。在马克思主义地租理论中,级差地租被分为两种形式即:级差地租I和级差地租Ⅱ,级差地租I涉及土地的位置和肥沃程度;级差地租Ⅱ则与土地连续投资的生产效率差别有关。使用权的加入方便了所有权的价值的实现,因此,国有土地的有偿使用的实行非常有必要。

2.2.2划拨国有土地有偿使用的实践基础

实践是检验真理的唯一标准,只有经得起实践考验的制度才是合理的、科学的,自然也能满足我国经济发展需求。

1)对国外土地使用制度的考察

我们应该积极学习国外先进国家土地制度的成功经验,吸收其精华并应用到我国的土地制度实践中。接下来将介绍德国、新加坡、美国的相关国有土地使用制度,就我国国有土地有偿使用制度的合理性进行阐述。

首先、介绍新加坡的土地制度。新加坡的土地制度主要分为两种形式,即国有制和私有制。国有土地又被细分为国有土地和公有土地。他们都为公共利益服务,能够进行销售或租让,这是他们的相同点。同时他们之间还有所区别,国有土地归国家所有,国家拥有土地的所有权,国家将所有权交给土地局行使,包括围海造地增加的土地、暂时没有开发的土地等,与此不同的是公有土地虽然还是归国家所有,但是使用权已经属于社会团体,这类土地通常都在使用当中。新加坡的国土面积很小,鉴于这种情况,制定了类似我国国有土地使用权出让的土地制度,规定只保留少数历史遗留的私人永业权,除此之外的土地使用权都可以转让,这种土地制度我们称之为“国有土地割让”。新加坡政府制定割让土地制度的目的是促进公共、公益事业的发展,它通过招标转让和分配划拨的途径为市场供给国有土地使用权。要说明的是以上两种办法都是有偿使用的,但是对公共用地有一定的优惠政策。

其次、德国的土地使用制度。德国的土地制度主要也是两种,一种是有偿,另一种是无偿。主要以有偿使用为主。通常,使用者需要支付费用才能利用土地,而是出于供养或抚养的目的时候,土地所有权人可以将土地的利用性质改成无偿利用性质。德国在其民法中设定了役权和地上权,为这一制度做出了基础的规定。役权、地上权的设立,为土地非所有权人利用土地提供了一条获得土地利用权的途径,使得他们可以通过与土地所有权人签订协议的方式获得土地的使用权,得到地上权利,从而取得他人土地的使用权,实现自己的目的。

第三、美国的土地使用制度。区别于以上两个国家的做法,美国有唯一的土地制度--有偿使用制。在美国,土地的买卖和出租都是合法行为。即使是联邦政府出于公共、公益事业如:修建公路、铁路、学校等,也需以购买或者交换的方式取得州属公有土地或私人土地。兴建通讯设施、输电线路、输油管线等需要利用公有土地的时候,也需要经过土地管理局的批准,支付费用后才能进行。据有关资料显示,美国联邦政府出卖或出租公有土地,以及地下水资源、矿产资源的收入,是政府财政收入的主要来源之一,其数量仅次于税收收入。

虽然上述三个国家的法系不同,国情也不尽相同,但都对国有或共有土地采用有偿使用的方式,有偿使用制度的盛行,有着其存在的合理性。

2)对我国实施国有土地有偿使用制度以来取得的巨大成就的考察

国有土地有偿使用制度的建立,提高了我国利用土地资源的水平。首先、形成了自我管理机制,促进流动机制规范化,提高了土地资源的利用效率。通过调整土地价格、地租(表现为收有偿使用费、收税)等影响土地使用者的利益。尤其是经过改革之后,土地使用权的转让和出租有了法律基础,越来越多的用地者转让或者出租其闲置的土地,促进了土地的合理流动,减轻了城镇用地的压力,因用地不足而产生的占用城郊耕地现象也大为减少。同时也加速了工厂外迁,帮助城市进行旧城改造,既有利于土地的合理流动,也有利于城市的发展。其次、有助于企业进行改革。十五届四中全会通过了一项有关国有企业改革与发展的决定,指出要从整体上对国有经济进行长远规划好布局,对国有企业进行战略重组,积极扩大和丰富投资主体。这些举措促进了城市存量土地市场化的进程,带动了工业用地的发展。我们应该借此机会将土地使用制度改革与国有企业改革联合起来,为企业的改革和发展提供支持。一方面土地资产的加入,增强了国有经济力量。据有关资料显示,1996年到2001 年这五年间,原国土局、国土资源部直接处置的土地资产达到 9.7 万余宗,涉及到240家国有改制企业,面积17.42万公顷,土地资产价值达 1600 亿元。地方各级国土资源管理部门的处理量更是巨大。例如:浙江省自改革开放开始共为处置土地资产 21 万多宗,涉及到9038 家国有改制企业,处置国有土地资产的面积为 2600 公顷,土地资产价值达 200 亿元。另一方面,有利于安置企业员工,促进社会的和谐稳定。李岚清在担任副总理期间曾指出:土地资产能够为国有企业改革提供强有力的支持,是改革进行的原动力。最近几年,土地资产政策被充分应用在破产企业职工安置和企业债仅转权转股等过程中,起到了良好的效果。第三、推行土地有偿使用,使得土地资产的价值得到充分开发,在城镇化进程中发挥着举足轻重的作用。近年来,土地有偿使用制度的应用区域越来越广,加速了土地资源的市场化步伐,充分利用了土地资产的价值,为城市基础设施建设和城镇发展提供了强有力的资金支持。有关数据显示2001年2003年,三年间全国出让土地获得资金9100多亿元,资金规模达到当年全国地方财政收入的35%;2004年,收入突破6000亿元。2010年这个数字达到2.7万亿。国家将这些收入投入到城市基础设施建设中,促进了城市的健康发展,城市功能进一步完善,增强了城市的竞争力。近年来,各地政府加大了土地有偿使用的推广力度。尤其是近两年,各级政府在经营城市土地时加强了经营性使用权招标工作,采取积极措施规范土地市场秩序。2001 年,全国除西藏外的省、自治区、直辖市有1435个市、县陆续开展国有土地招标拍卖挂牌出让工作,涉及土地价值492亿元。今年上半年,这项工作在全国范围积极展开,招标土地价值达 300余亿元。浙江、广东、江苏、山东、河北等5省的招标拍卖挂牌出让的土地价值达 191 余亿元,走在了全国前列;同时西藏自治区成功进行了6宗经营性出让,涉及土地价值 778.02 万元,完成了土地招标拍卖挂牌工作的飞跃。2002 年 5 月,我部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的相关规定》,从制度上对国有土地使用权招标拍卖挂牌出让做出了规定,将其作为我国的规章制度予以执行,使其在全国得到有效的落实,取得了较为理想的效果。第四、促进了投资环境的改善,加快了改革开放的步伐。国际惯例,通常国际上通行的土地政策是有偿使用,无偿使用与国际惯例相违背。用地者以支付费用的方式依法取得土地使用权,从而能够获得法律的保护,增强了外商的信心。随着改革开放的不断深入,土地使用制度的改革不断深化,各地在实践中取得了丰富的经验,逐渐增强了运作土地资本的能力,通过加强城市基础设施建设,改善投资环境等方式“筑巢引凤”,吸引外资来进行土地项目开发,增强了对外资的吸引力。实施土地有偿制度,一方面能够在一定程度上解决国内资金短缺的问题,另一方面可以提供更多的就业机会,解决失业问题,学习国外的先进理念和技术。国有土地有偿使用制度的实施取得了巨大的成就,经过不断的发展与完善其作用越来越明显,也证明了其制度的合理性。

2.3划拨国有土地有偿使用的政策法规分析

2.3.1划拨国有土地有偿使用的政策分析

土地政策是政府依据特定时期的经济和政治形势,对国有土地的开发、利用、管理、保护、治理等方面指定的行动制度,它是政府及法律处理土地问题的依据。土地政策中最重要的是国有土地有偿使用政策,它使国有土地有偿使用行为有法可依。

(1) 土地利用的基本政策

作为一项土地合理利用的具体的法律制度,虽然国有土地有偿使用制度受土地利用基本制度的约束,但是它也有自己独特的具体的政策。在以往的计划经济的引导下,我国的土地资源严重流失,为解决这一问题,土地资源合理利用制度应用而生并且迅速上升到基本国策这一高度。与此同时,本人以为盲目追求经济发展时期过后,现在,全国各地区逐步开始学习有利于节约资源和成功实现资源可持续利用的科学发展观,土地也是资源,也要遵守科学发展观,也要被节约使用。现今阶段,我国正处于经济体制改革时期,土地利用如何能够打破传统观念的束缚对市场经济制度的实现起着重要作用,所以在土地利用方面也应以科学发展观为指导,实现土地资源的节约利用。现在我国正处在经济体制改革逐步深入的时期,在土地利用上怎样突破以往的传统模式,使得市场经济得以更充分的发展是非常重要的,这应该作为指导土地利用的基本政策。

首先,土地是国家不可缺少的重要资源,而且我国人口众多,土地稀缺,土地人均资源较少,要使相对较稀少的土地来满足13亿人口的需求、实现土地的可持续发展,就要求我们在珍惜、保护已有耕地同时还要合理利用土地。另外,我国在较长一段时期内采取无偿划拨的做法使耕地流失和土地浪费严重,此问题进一步加剧了我国人均土地资源缺乏的状况。为解决这一严峻问题,我国决定实施“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”政策,而且把它规定为国家的一项基本国策。作为土地资源方面的一项重要制度,国有土地有偿使用制度对国有土地的合理利用有重要影响。而“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”政策对国家正确地采取宏观调控达到国家土地得以科学、合理的利用起着至关重要的作用。

其次,节约国有土地资源,落实科学发展观。科学发展观是在全国各地以GDP 为核心争相一味追求经济发展、忽略人和社会的发展的时代背景下提出的。科学发展观是一种以人为本,协调、全面、可持续的发展观。以人为本也就是说把人民的利益当做我们工作的中心,从人民利益出发不断满足人民的需要,促进人和社会的全面发展;全面,即是指不但要逐步完善我国市场经济体制,保证经济快速、持续发展,而且要进一步加快精神文明及政治文明双方面的建设,形成物质文明和政治文明相辅相成、共同发展的形式;协调,要求我们做到使国内和国外的发展、程式与农村的发展、全国各地区的发展协调、统一;可持续,指要处理好人口增长和资源分配、经济发展与生态环境保护之间的关系,使全国人与自然能够和谐发展。国有土地有偿使用制度在落实过程中出现的为追求经济的迅速增长而盲目征地,造成城市土地闲置、农村耕地流失等一系列问题的解决都需要科学发展观来指导。在科学发展观的正确指引下,政府人员深刻认识到人类可持续发展与生态环境的关系,珍惜紧缺的土地资源,科学、合理地规划城市土地,控制城市建设用地的数量。

最后,发展土地市场,改善经济体制改革制度。社会主义经济体制的不断改革,各种各样生产要素的配置,市场运行制度的逐步完善,都需要市场机制发挥作用。市场机制也要引导国有土地有偿使用制度,使其逐步得到落实并在土地资源的科学、合理的配置方面充分发挥作用。2000年发布的《国土资源部关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》,2001年出台的《关于加强国有土地资产管理的通知》和2004 年 10 月发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》都强调了市场机制在国有土地有偿使用制度中所发挥的重要作用。

2)规范国有土地有偿使用制度的具体政策

国有土地有偿使用制度是指导土地科学、合理利用的一项基本制度,制度确立后,国家在土地出让方式、诊依法转让和土地流转等方面又陆续颁布了许多具体指引土地利用的制度与政策。

第一,人民对土地的使用权应该依据法律合理转让。国有土地有偿使用政策在我国的改革是从实践为起始点的,20世纪80年代,深圳、广州等地区打破法律的束缚率先使用国有土地的有偿使用政策,之后,这一政策逐步在全国实施,政府最后把这一政策确立为一项合法政策,并鼓励在全国推广。从这以后,土地由无限期使用变为有限期使用,从无偿使用变为有偿使用。

第二,国有土地有偿使用制度主要通过国有土地转让的方式实施。虽然出租、作价入股及抵押等方法都是国有土地实现有偿使用的方法,但是出让方式是土地有偿使用的重要政策。这一政策规定不但土地的出让必须符合建设用地规划、土地使用年度规划和总体规划,而且土地使用人应该缴纳一定的土地出让金,为确保土地出让方式的透明度,政府颁布了国有土地招标拍卖挂牌出让政策。

第三,土地供应政策。实施建设用地总量限制及控制划拨用地范围政策,依据这项政策明确规定限制的,鼓励的和禁止的做法。在这一政策指引下政府颁布了《财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》及《划拨土地目录》。非经营性用地、经营性用地及宪法规定的特殊用地应该依据政策严格区分,分别对待。建立土地交易有形市场可以保证土地使用权在符合法定条件,依照法定的程序,在政府和群众的监督之下进行流转。

第四,规范国有土地流转问题的相关政策。在依法转让土地使用权政策的指导下,政府陆续颁布了国有土地流转问题的相关政策。国有土地的流转可采用出租、转让及抵押等方法达到出让的目的。

2.3.2划拨国有土地有偿使用的法律制度分析

国有土地有偿使用制度在不断发展中,到现在为止,在法律文件和地方性法律法规都对它作出了相关规定,国家运用法律对这项制度的顺利实施提供了有力途径。1988 年 4 月在全国人民代表大会上通过的《宪法修正案》中,第十条明确规定了土地使用权能够以正确方式转让的合法性,同时也删除了禁止土地出租的相关规定,这为国有土地有偿使用制度的确立提供了法律依据。1988年12月,第七届全国人大常委会第五次会议正式决定修改《土地管理法》,国家政府人员在《宪法修正案》的正确指导下合理修改了《土地管理法》,并明确规定我国实行国有土地有偿使用制度,这就明确确立了国有土地有偿使用制度的合法性。1994 年 7 月第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议确立的《房地产管理法》第三条表示我国实行土地有限期、有偿使用制度;第十二条表明,土地使用权可以依法合理采用招标、拍卖和双方协议等转让方式,旅游、豪华住宅用地、商业及娱乐等用地不可采用招标、拍卖方法的可以通过双方协议达成共识。除此之外,1988 年 9 月国务院颁布的《土地使用税暂行条例》在城镇土地使用征税方面做了相关规定。随后几年,国家陆续颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《关于加强国有土地资产管理的通知》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》进一步规范土地的合法使用权并逐步完善市场机制对国有土地有偿使用制度产生的作用。

第三章划拨国有土地有偿使用的历史前沿与现状分析

3.1划拨国有土地有偿使用的历史前沿

1954年之前,我国承认城市国有土地的价值,并对其实行有偿使用制度,只要占有了城市国有土地的使用权,不管你是全民还是集体所有制的单位,都得依法交给国家一定的租金或相关税金。然而1954年之后,我国开始实行计划经济体制,根据当时制定的规定来说,国家机关部门、部队、学校、团体、国营企业以及公司合营企业可以无偿使用国有土地,不用缴纳租金或税务。但是个人或集体所有制企业不能由政府无偿划拨使用国有土地,但交的费用也明显减少,跟无偿使用相差无几。从此之后,我国国有土地有偿使用制度算是取消了,取而代之的是行政划拨土地制度。可以说我国的国有土地使用制度经历了从有到无再到有的漫长过程。

20世纪80年代初,我国开始进行改革开放,不管在政治还是经济体制上都做出了大胆的探索,在这个背景下,抚顺、广州等大城市的土地使用制度也随之改革,开始收场地占用费和土地有偿使用费,尤其是在1987和1988年深圳市通过协议和拍卖的方式转让国有土地使用权,打破了国家以往不准转让土地使用权的规定。不久之后,海口、广州、厦门、福州和上海等大城市也开始尝试这一制度。为了使土地使用制度改革有一个新的突破,1988 年 4 月召开的第七届全国人民代表大会首次会议通过的《宪法修正案》,把《宪法》中的第 10 条第 4 款改成:“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法进行转让。”这样就解除了不准出租土地的禁令,允许依法转让土地使用权。1988年 12 月,第七届全国人大常委会第五次会议通过了修改《土地管理法》的相关决定,按照《宪法修正案》中有关《土地管理法》的规定做了部分修正,规定“国家必须按照法律规定来实行国有土地有偿使用制度”,“国有和集体所有的土地使用权可以按照法律规定进行转让”。这些规定表明在法律上已经确立了国有土地使用制度改革。依照上文中提到的有关规定,1990 年 5 月,国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(下面我们称其为《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》),这一条例是我国有偿出让国有土地使用权的法律依据。于1994 年 7 月 5 日召开的第八届全国人大常委会第八次会议审议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》(在下文中我们称其为《房地产管理法》),该法规详细的规定了国有土地有偿使用制度。主要内容有与土地出让的方案、方式、年限、合同、年限界满、土地使用权的出租、转让、抵押以及收回出让土地、缴纳土地出让金等有关的规定。《房地产管理法》首次指明了获得土地使用权的主要方法就是土地有偿出让,而且还明确规定了土地使用权可以由土地使用者依法转让。出让土地使用权在土地使用权在使用者与国家之间、土地使用者之间存在的横向关系方面有所涉及,出让和转让土地使用权使在市场这一机制下分配土地资源的制度得以最终确立,有利于房地产市场的建立与发展。在1998年 8 月 29 日召开的第九届全国人民代表大会第四次会议对《土地管理法》进行了修正,对“国家按照法律规定实行国有土地有偿使用制度”这一规定进行了重申。然而,在当时那个制度格局上既存在有偿使用制度也存在划拨制度,而且划拨制度的覆盖面远远大于有偿使用制度。

国务院于2001 年颁发了《关于加强国有土地资产管理的通知》,该通知明确指出:为了保证公平、公开、公正的进行土地使用权交易,进而体现出市场经济的原则,每个地区都要加大推行以招标和拍卖的方式出让土地使用权的力度。除了关系到国家安全建设和保密工作的要求之外,必须得向全社会公开国有建设用地的供应。具有商业性质的房地产开发用地供应计划与其他土地供应计划向社会公布之后,如果有两个及以上想使用同一地块者,必须得由当地县级以上人民政府的土管部门经过拍卖或招标的方式出让土地使用权,而且还必须得公开进行招标或拍卖。这是第一个关于市场配置国有土地资源的国家政策。自此之后,在我国以往那种以行政划拨和行政定价为主要方式的国有土地使用制度已彻底结束,取而代之的是以土地拍卖招标为主要方式、以市场决定价格为核心的市场配置土地资源的制度。不久之后,在2004年 10 月的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中明确指出,要努力实现由市场配置土地资源,逐渐的实行有偿使用经营性基础设施这一制度,此外还要逐步推行挂牌拍卖与出让工业用地的计划。这一规定,体现了国家全面推行由市场配置土地资源的强大决心。

3.2划拨国有土地有偿使用的形式

目前主要利用出让、转让、抵押和出租等方式来实现国有土地有偿使用制度,而其中最主要的方式是有偿出让国有土地使用权,本节会就国有土地使用权的出让方式做一下详细的介绍,对其它方式会在第二部分进行简要介绍。

3.2.1划拨土地使用权的出让形式

1)划拨土地使用权出让的方式

《房地产管理法》中的第十二条是这样规定的:“可以通过拍卖、招标或协议方式出让土地使用权。”此外,国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确指出了挂牌出让的方式,从出台的这两部法律文件中能了解到,我国现阶段出让土地使用权的方式有拍卖、招标、双方协议以及挂牌出让。拍卖出让指的是由出让者公布拍卖消息,由竞买者在规定的时间和地点举行公开的叫价竞投,按照竞买者所出的价格来最终确定土地使用者的出让方式。这种出让方式具有公开透明性,出价越高越有可能获得土地的使用权,竞买者可以多次报价。招标出让是指出让者公开发布招标消息,邀请一些指定也可以不是指定的公民、法人以及其他组织来参加国有土地的出让投标,按照投标结果来最后确定土地受让者的出让方式。详细来说,就是在特定的时间内,由符合出让者所规定的条件的人以书面投标的形式,竞投出让者将要出让的某块土地,出让者选出报价与底价最相符合的一方并与其签订有关土地出让的合同。协议出让指的是出让者与受让者双方要就土地出让条件和双方的权力和义务进行协商,达成一致后再出让土地的使用权。详细来说,它先由需要使用土地的一方向政府提出申请,政府批准之后,出让者和受让者再一起就地价、付款方式、用地年限及其他相关条件进行协商,最终达成一致的出让国有土地使用权的一种方式。这种方式有十分严格的限制,根据《房地产管理法》中的第十二条规定,用于旅游、娱乐、商业和豪华住宅的国有土地,具备一定条件的,必须要采用拍卖和招标的方式;不具备相关条件的,才能采用双方协议这一方式。不久之后出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》更加严格的限制了协议出让这一方式,其中第四条是这样规定的:“旅游、娱乐、商业和商品住宅等各种经营性用地,必须得通过招标、拍卖或挂牌方式进行出让。上述各种经营性用地之外的其他土地的供地计划公布出来之后,对于同一地块有两个及以上意向用地者的,也要通过招标、拍卖或挂牌方式进行出让。”这种规定在一定程度上使招标、拍卖和挂牌出让方式的适用范围进一步扩大了。最后挂牌出让指的是出让者先发布挂牌公告,根据公告的规定的时间内拟好出让土地的条件,然后在特定的土地交易所以挂牌方式进行公布,再由竞买者一一报价申请并及时对挂牌价格进行更新,按照挂牌规定的时间截止时的出价结果来最后确定土地受让者的国有土地出让方式。该出让方式属于较为新颖的一种方式,它来源于江苏、重庆和广东等土地市场比较完善、市场经济相对发达的地区,随后便开始在全国推行这种方式。这种出让方式集招标、拍卖和双方协议方式的优点于一身,而且其本身成本低廉,交易便捷、公开性也很强,对招标、拍卖方式来讲是一种重要的补充形式,挂牌出让方式与目前我国土地市场的现状十分相符。

2)出让土地使用权的年限

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的第十二条是这样规定的:“必须根据下面所说的几种用途来确定出让土地使用权的最高年限:(一)如果是居住用地,那么其最高年限是七十年;(二)如果是工业用地,其最高年限是五十年;(三)而教育、卫生、科技、文化、体育用地的最高年限是五十年;(四)用于商业、旅游、娱乐土地出让的最高年限为四十年;(五)如果是综合或者其他用地的话则为五十年。”以上所说的是土地使用权出让法定的最高年限,出让者与受让者可以在出让合同里写清楚土地使用权出让的具体年限,但任何用途的土地都不能超越法律规定的最高年限。当出让的土地使用权到期时,根据我国《房地产管理法》的第 21 条规定:“如果土地使用权出让合同中双方所约定的使用年限届满,受让方想继续使用该块土地的,最晚要在届满前一年申请续期,除了为保证社会公共利益必须得收回该幅土地的之外,都应该予以批准。经过批准可以进行续期的,就要再签订新的土地使用权出让合同,根据相关规定支付土地使用权出让金。”

3)出让土地使用权的收回

对于收回出让土地使用权的情况,根据我国现行的的法律规定来讲主要有四种情况,有两部法律对他们作了相关规定。第一,《房地产管理法》中的第 25 条是这样规定的:“土地受让者要根据土地出让合同中约定好的土地用途和动工期限来对土地进行开发,如果超过了出让合同中所约定的动工日期满一年还没进行开发的,可以要求其支付土地出让金20%以下的土地闲置费;如果满二年还没进行开发的,可以无偿收回土地,但是,如果由于一些不可抗力,比如动工开发必需的准备工作或政府相关部门的行为而导致动工迟延的不包括在内。”根据这一规定,如果土地使用者不遵守土地出让合同中与开发利用土地相关的规定时就可以无偿收回其土地使用权。第二,根据《土地管理法》中的第五十八条规定:“符合下面所说情形之一的,要由有关的土地行政主管部门上报给原批准该块用地的政府或拥有批准权的政府进行审批之后,便能收回国有土地的使用权;为了保护公共利益需要使用某块土地的;改建旧城区进行城市规划而需要对某块土地进行调整的;有偿出让土地的合同中所约定的使用期限届满,土地受让者没有申请续期或申请了续期但没有被批准的;”这些规定明确说明了可以收回出让土地使用权的三种情形。

3.2.2国有土地有偿使用权的初次流转形式

1)出租国有土地使用权。说的是把国有土地出租出去,供承租人使用,但承租人必须得交给国家一定的租金。根据现行法律来看,对通过出租方式获得土地使用权的使用期限进行了非常严格的限制,只能是短时间出租,但是因为出租方式每年交给国家的租金很少,减轻了承租人土地使用金方面的负担,对承租人来说比较容易接受。这正是当前很多学者极力推崇这一有偿使用方式的原因。

2)把土地使用权作价进行入股。政府对土地使用权作价,当作投入企业的资金,这样一来政府就成了企业的股东,便可以在企业所获得的利润中取得相应的股息。本质上来讲,这种方式是政府对企业的一种投资行为。

3)对土地使用权进行授权经营。国家把土地使用权按照期限进行作价后再授权给得到国务院批准之后才设立的国家性质的控投公司、以国家授权投资机构名义存在的集团公司和国有独资公司来对其进行经营管理。该地块的保值增值由被国家授权的投资机构和公民来负责,他们可以凭借政府相关部门颁发的土地授权书通过租赁或作价出资的方式向其他企业配置土地资源。国家对国有土地使用权进行授权经营,体现了特定时期内我国产业政策的需要,对获得国家授权投资机构资格的企业(一下称其为受权单位)在改制过程中关系到的划拨土地使用权,在一定期限内授权其进行经营管理,被授权企业可以对其获得的授权经营的国有土地使用权在其控股、参股企业和系统全资企业内进行入股,也可以利用租赁的方式来对土地资源进行配置。受权企业在取得国有土地使用权之后,政府通过评估方式来确认地价的一定比例,并把其计入受权企业的资产帐内,也就是说,政府在受权企业的账户中加入了一定比例的国家资本金。这种方式与企业必须缴纳租金或出让金才能获得土地使用权的方式比起来,本质上来说,受权企业是在没有缴纳太多地价款的情况下,获得了国有土地使用权。所以,相比较而言土地使用租赁或出让方式都是政府通过出让土地使用权来获得地价款、企业缴纳相应的地价款来获得土地使用权的货币交易行为,然而国家授权经营方式就不属于货币交易行为。

4)征收土地使用税。土地使用税要把城市土地作为主要的征收对象,根据土地使用面积对在我国享有土地使用权的单位和个人征收。以征收城市土地增值税和土地使用税的方式来对国有土地进行有偿使用。

3.2.3国有土地有偿使用权的再次流转形式

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的第四条是这样规定的:“按照本条例的规定获得土地使用权的土地使用者,其可以在使用期限内对土地使用权进行出租、转让、抵押,也可以用于其他的经济活动。国家法律保护土地使用者的合法权益。”对出让土地使用权进行转让指的是土地使用者对其所拥有的土地使用权进行再转移的行为,比如出售、交换和赠与他人。而对出让土地使用权进行出租是指土地使用者以出租人的身份把其所拥有的土地使用权以及地上建筑物和附着物租赁给他人使用的行为,但承租人必须得向出租人支付相应的租金。对出让土地使用权进行抵押指的是土地使用者利用其所享有的土地使用权通过不转移占有的方式提供担保给抵押权者的行为。如果债务人没有履行其债务,抵押权者可以依法拍卖抵押的土地使用权以获得相应的赔偿。

在对土地使用权进行再次流转的环节,并不只是通过出让方式获得的国有土地使用权,还有出租、转让和划拨土地使用权的方式。此外,征收土地税与作价入股同样也是在土地使用权再次流转这一环节实现国有土地有偿使用权的方式。因为上文中已经对土地税和作价入股作了简单介绍,所以在这里就不再进行赘述了。而我们在下文会对划拨土地使用权的流转进行专门介绍。

1)出让土地使用权的转让

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的第十九条是这样进行规定的:“转让土地使用权指的是使用土地使用的人对土地使用权进行再转移的行为,主要有出售、交换和赠与他人等形式。没有根据土地使用权出让合同中的规定时间或条件对土地进行开发利用的,不能转让土地使用权。”土地出让与土地转让的联系和区别为:出让土地使用权指的是对土地使用权加以设定,使其从无到有。土地使用权是一种无形的权利,在持有土地的人出让之前并不存在,假如存在的话,就会发生混淆的情况,也有可能土地使用权流转几次之后又最终回到所有权人的手里,由于一些利益使其必须真实的存在。就算是第二种情况,土地使用权也不是由出让者来标,而是转让者标的。然而土地使用权转让就不一样了,转让代表的是传递权利,也就是说土地使用者继受取得既存的土地使用权。出让所涉及的是土地使用者和土地所有权之间的物权关系,转让所涉及的是土地使用者之间的物权关系。必须得把出让当作条件才能对土地使用权进行转让,同时转让时还要按照合同规定的时间与条件对土地进行开发利用,如果做不到的话就不能进行转让。转让土地使用权必须签订转让合同,土地使用权的出让合同与登记文件中约定好的权利和义务也随之转移。被转让的土地使用权的使用期限是土地使用权出让合同中所约定的使用期限再把原来得土地使用者已经使用的期限减去后剩下的时间。

土地使用权及其地上的其他不动产的转让是同步进行的。在进行土地使用权的转让时,其地上的其他不动产所有权也随之转让;转让地上其他不动产的所有权时,其整个土地范围内的使用权也要一起转让。假如土地使用权转让完毕之后,土地使用者想改变该块土地的用途的话,必须得获得原土地出让者和当地市县政府有关城市规划的行政主管部门的批准,重新签订土地使用权出让合同的变更协议或土地使用权出让合同,而且对土地使用权使用金也得作相应的调整。只要是法律不允许转让的情况,就不能对土地使用权进行转让。土地使用权及其地上建筑物、附着物等不动产的转让要根据相关法律规定,到政府行政部门办理过户登记手续。首先是土地使用权的买卖。指的是土地使用者把土地使用权及其地上不动产的所有权卖给他人而导致的转移土地使用权的行为。在买卖土地使用权的过程中,与受让者达成合法的书面协议后再办理土地使用权的过户登记手续是转让者的义务,此外还得对土地使用状况的良好性与土地使用权的完整性作出保证。受让者必须遵守规定及时把地价款支付给转让者,同时也得承担土地使用权出让合同中约定好的义务。如果受让者想改变土地用途的话,必须得获得原土地出让者和当地市县政府有关城市规划的行政主管部门的批准,重新签订土地使用权出让合同的变更协议或土地使用权出让合同,而且对土地使用权使用金也得作相应的调整,最后再办理登记手续。其次,交换土地使用权。说的是土地使用者彼此交换他们拥有的土地使用权的行为。是为了让土地使用者彼此都能取得他们所需要的占有和利用土地的权利,同时还要把让渡彼此对原地块的使用权作为代价。如果双方将要交换的土地使用权是等价的,那么交换双方就不用再相互给付。如果将要交换的土地使用权不等价,那么地价低的一方就要拿出货币或实物来支付给地价较高的一方。在土地使用权交换中交换双方既是卖者,同时也是买者,一旦交换双方签订了交换土地使用权的合同,办理完土地变更登记之后,交换双方就都得承担转移土地使用权的义务,但是同时也拥有了占有和利用对方土地的权利。交换土地使用权也是一种转让方式,但跟土地使用权买卖比较的话,仍然处于比较次要的地位,土地自身和受交换主体有限制,因此该方式的适用范围不大,可以以辅助性土地使用权流转的方式存在。最后是土地使用权的赠与。是说土地使用者把土地使用权让渡给他人,但不收取任何费用。该方式也得在当事人中就获得和赠与的一些事项签订合同,办理完土地变更登记手续后,才算真正成立了赠与关系。这种方式也是一种转让方式,但它并不遵循等价有偿原则,所以其地位远远比不上买卖和交换方式。

2)出让土地使用权的出租

出租土地使用权是指土地使用者以出租人的身份把土地使用权及其地上不动产租赁给他人,由承租人缴纳租金给出租人。租赁合同算得上是典型的债权合同,它并不涉及物权处分。出租土地使用权一定得遵守土地使用权出让合同的规定,根据其所规定的条件和时间对土地进行开发利用。出租时,由出租人与承租人签订租赁合同,对具体的租赁价格、用途和时间以及双方的权利与义务进行详细的规定。其内容不能与土地使用权出让合同的规定和国家的法律法规相互冲突,租赁关系确定之后,出租人还得接着履行土地使用权出让合同,同时必须根据相关的法律法规办理登记。

3)出让土地使用权的抵押

抵押出让土地使用权的是说拥有土地使用权的人利用其所享有的土地使用权通过不转移占有的方式提供担保给抵押权人的一种行为。如果债务人没有履行其债务,抵押权人可以按照法律法规拍卖抵押的土地使用权来获得赔偿。同时对土地使用权及其地上建筑物等不动产进行抵押。地上不动产会随土地使用权的抵押而抵押,而抵押土地范围内的土地使用权也会随者地上不动产的抵押而抵押。抵押土地使用权时,必须由抵押人跟抵押权人签订抵押合同,抵押合同不能与土地使用权使用合同的规定和国家法律法规相矛盾,此外还要凭借土地使用权证书依法办理抵押登记。然而行使抵押权并不会涉及到土地所有权,不管享有土地使用权的人怎样改变,都得受到国家土地所有权的限制,也就是说必须按照土地使用权出让合同的规定进行操作。换句话说,在我国抵押土地使用权与土地所有权的转移并没有直接关系。它是土地开发商向金融行业融资的主要方式,所以抵押贷款业务随着我国房地产业的迅猛发展也快速发展起来。尤其是近几年来,银行对土地抵押条件的限制小了,扩大了抵押面,促使抵押业务也得到大幅度增长,不但大幅度增加了土地使用权的抵押数量,而且公房出售与商品房买卖中的房屋抵押连带土地使用权一起抵押的现象也十分常见。

3.3划拨国有土地有偿使用存在的主要问题

3.3.1划拨国有土地使用权流转中的问题

划拨土地使用权制度有效地推动了我国的国家建设,促进了经济的发展。这一制度具有两大优点:第一,能够满足公共事业对土地的需求,确保公共事业的投入产出比达到最高。因为公共事业类项目一般其受益主体具有不确定性,而且还得投入大量的资金,所以对投资者来说通常情况下都获得不了多少利润,几乎没有有能力承担并且愿意承担公共事业建设的企业。然而公共事业建设又是不可缺少的,它涉及到人民的切身利益,因此通常都是由国家承担公共事业建设。国家划拨一定的土地用于公共事业建设,这样不仅能够满足公共事业对土地的需求,而且由国家划拨的土地可以无偿使用,这样一来公共事业建设达到最高地投入产出比,实现效益最大化。第二,有利于遏制土地投机现象的发生,加大对土地的管理力度,更好的维持社会经济秩序。城市土地所有权由国家享有,有利于加强对土地的宏观调控,国家可以把土地优先划拨给城市建设的重点项目。也有利于及时调整土地供需,遏制土地投机现象的发生,使社会经济井然有序。

然而国有土地随着社会主义市场经济体制建立以及迅猛发展逐渐转变成了商品,除此之外,划拨土地使用权也被卷入市场,但是因为划拨土地使用权流转的相关法律制度还未完善,所以导致它在流转的过程中遇到了很多问题。

1)划拨土地使用权的非法流转产生土地隐形市场

根据上文的内容划拨土地使用权可以在市场依法流转,然而,目前的现实却是划拨土地使用权人还未依法办理出让手续就对土地使用权进行流转。导致这种情况发生有许多原因,一部分是因为在我国是分开管理地产与房产的,出让者虽然办了房产的出让手续,但并没有办地产出让手续,在房价中隐含着土地使用权的转让价格;还有一部分是因为如果已经获得划拨土地使用权的单位不去办任何出让手续的话,其对房产以出租方式获得的收益就可以由本单位单独享有。土地隐性交易通常有以下表现:第一,把划拨土地使用权的交易隐藏在房产交易中,把低价隐含在房价中;第二,掩盖用地换房的事实,将其隐藏在联合建房中;第三,将划拨土地租赁隐藏到房屋租赁中,将地租隐含在房租中;第四,通过拿划拨土地使用权来进行出资入股以获得分红的方式;第五,抵债、抵押或赠与划拨土地使用权;第六,对划拨土地使用权进行直接转让或出租。无论是通过哪一种方式,这种对土地的隐形交易严重冲击了我国正常土地交易的进行,容易阻碍我国土地市场的健康发展。

2)划拨土地使用权的非法流转造成国有资产大量流失

“土地是财富之母”这句话是由英国古典经济学家威廉·配第所说。这句话的意思是土地具有承载、养育和资源功能。以物化劳动和活劳动对城市土地进行开发与利用之后,城市土地便拥有了使用价值与价值,就可以源源不断的创造财富。

近几年来我国加大了对市场经济体制的改革力度,而且取得了明显效果,所以我国利用市场机制对土地资源进行了配置,在市场经济条件下,土地资源具有很大的价值,然而盲目的追求其价值也造成了土地资源浪费等不良后果。划拨土地使用权依法流转出让所获得的收益必须上缴给国家,然而划拨土地使用权在真正操作过程中存在严重的非法流转现象,导致这种现象发生的原因不仅是因为相关部门的监管力度不够,最主要的是划拨土地使用权人为了谋取巨大的资产收益而进行非法操作。他通过这种非法行为可以不交纳任何费用就能获取国有土地使用权并将其转让给别的土地使用者,取得的收益全都归本单位享有,他们这种非法行为导致原本该政府所得的土地资产收益严重流失。

3.3.2划拨国有土地有偿使用制度实施中的问题

1)出让方式的法律规定难以落实

我国在当前情况下的出让国有土地使用权的方式严格按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》和《城市房地产管理法》中的规定办理,虽然这几部法律文件就国有土地使用权要怎样进入市场、用于商业、娱乐、商品和旅游等的土地必须招标和拍卖方式进行出让等进行了明确规定;而且还指明通过签订协议对国有土地使用权进行出让的出让金不能比法律规定的最低价低。但假如有两个及其以上想竞争同一地块的人,就得利用招标或拍卖方式出让该土地使用权。然而在实际操作中,通过签订协议出让土地使用权非常容易导致腐败现象的发生,并没有做到严格按照法律规定出让土地使用权。此外,还有不正确理解招标和拍卖方式功能的现象,有的城市认为以招标和拍卖的方式出让土地是为了提高地价,使政府收入得以增加,导致出让地价节节攀升。

2)土地出让金的问题

自从实行了国有土地有偿使用制度,越来越多的土地出让金收益使当地政府的财政收入迅速增多,然而也出现的问题也不少。地方政府的目光过于短浅,为了追求眼前利益,对土地使用权进行盲目出让,造成了土地普遍的不合理利用。此外,急需土地的一些企业通常都不能一下拿出巨资,由于当前我国土地出让方式与出让金的缴纳方式十分单一,致使很多急需用地的企业处于十分窘迫的境地。应该怎样合理的支付出让金必须得引起我们的深刻思考。

3.3.3土地使用权再次流转过程中存在的问题

土地使用权在市场流转不仅有利于我国土地市场的繁荣发展,而且对资源利用率的提高也有非常重要作用,然而因为没有完善的制度与合理的引导,致使其无序发展,而且也导致土地资源大量浪费。

1)集体土地使用权和划拨土地使用权非法入市流转

我国法律不允许对农村集体土地进行转让,然而事实上在农村利用转让房屋出让土地使用权的现象十分普遍。某些村的集体经济组织拿筹集旧村改造资金和建设公益福利事业当借口,在没经过有关部门批准的情况下把集体土地卖给其他单位或个人使用。更有甚者有些村子私自以招标方式出卖非农产业用地。还有部分村子为了追求经济利益,其村民和集体经济组织打着转让的幌子,从出卖将要拆迁的安置用地中获取巨大的收益。有些地段条件比较好的村子,以此为优势吸引其他单位和个人来此创办企业工厂,从而对集体土地使用权进行出卖和转让。

2)信息闭塞产生的问题

第一,选择交易主体的范围很窄,市场资源的流动受到了严重限制。因为对土地使用权进行再次流转有关的信息不太向外公开,导致很多有条件且有意向的开发商很难知道哪些是打算转让的土地;而想要转让土地的人来讲,信息传播渠道的不发到造成了很多的闲置土地。没办法在市场中进行公开“询价”,迫不得已使交易受到很大限制,根本没办法让有实力有条件的开发商对土地资源进行开发利用。第二,非常有限的可供选择的交易对象与闭塞的交易信息严重影响了土地使用权的再次流转,而且给社会也造成了许多负面影响:减缓项目的实际进程;造成大量的闲置土地,加大城市新增建设用地的压力,此外,为了取得新增建设用地使用权不得不提高补偿标准;还会导致整个社会配置土地资源的效率低下。

3)国有资产流失现象严重

第一,土地隐形交易市场的产生使很多划拨土地可以“免交”税收和补交地价。他们打着“合作”的幌子,对土地使用权进行转让,并从中取得巨额收益,但造成了国有资产的大量流失。第二,为了不交或少交税费,在填写土地再次流转的成交价时进行虚报、瞒报。有些土地流转交易还签订一真一假两份合同,专门为了在上报房、地管理部门时使用。这样一来不仅会导致土地交易市场中的成交地价极不合理,而且还会误导政府,使其了解不到真实的市场行情,这样政府就做不到有效管理土地市场,同时也会致使税费和国家土地收益的大量流失。

4)存在多头管理的现象

第一,房产管理部门的介入。因为对土地使用权进行再次流转时同时也要转让房产,而且现阶段我国是由两套系统分别对房产和地产进行管理,所以在转移房产时,两个部门之间经常会有分歧和摩擦,致使土地交易不能顺利进行。第二,随着市场经济的迅速发展,法院在审判与土地资产有关的案件时用土地来还债的事情时有发生。法院对土地资产进行处置时,有时不会考虑企业拥有的土地使用权合不合法,没有得到国土部门的允许擅自对债务人的划拨土地进行拍卖或强行对土地进行转让。在处置农村房地产在银行的贷款时,对于法律不允许转让集体建设用地使用权的规定不予以考虑,也强行转让。第三,拍卖公司的介入。部分拍卖公司在没取得国土部门批准的情况下,公开拍卖尚未开发与未交清出让金的国有土地使用权和集体土地使用权,这种行为在一定程度上给我国土地市场的健康发展带来了干扰。

第四章完善划拨国有土地有偿使用法律制度的探讨

4.1完善划拨国有土地有偿使用法律制度的基本原则

4.1.1公开性原则

首先要根据公开性这一原则对划拨土地使用权市场化有关的法律制度加以完善。其次要顺畅划拨土地使用权的市场化渠道,对划拨土地使用权市场化的处分要更加规范,便于操作,尽可能的使展现出公开透明的处分过程,使原来繁琐的行政审批手续变得简单易行。土地流转时要在土地交易市场进行交易,真正发挥出土地交易市场配置土地资源的作用,划拨土地的最终价值要由土地交易市场作出决定。

4.1.2最佳利用原则

目前土地危机已经成是世界性难题,在中国表现尤为突出。人多地少是我国的基本国情,再加上农业用地和城市土地供给不足的限制,导致我国未来的城市规划必须采取对土地进行集约利用的方式,改变以往粗放型的土地利用方式,这同时也有利于我国改变传统的经济增长方式。我国《宪法》和《土地管理法》对此也作了具体规定,《宪法》第十条十分清楚地指明,“所有使用土地的组织和个人必须得对土地进行合理利用”。《土地管理法》的第三条也有类似规定,“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。我国国有土地中最主要的部分就是划拨土地,提高对划拨土地的利用率有利于我国经济的快速发展。所以,国家不但要对与划拨土地使用权相关的法律制度加以完善,还要把集约利用土地作为指导思想,最终要实现对土地进行合理布局、对土地利用结构加以优化和土地利用率得以提高的目标。

4.1.3严格区分公益性与非公益性原则

促使与划拨土地使用权市场化有关的法律制度得以健全的前提条件是对划拨土地使用权的经营与公益性加以严格的区分。我国的划拨土地使用权是在土地有偿使用制度得以确立后才形成的,虽然其并不全部都是出于公益性的目的,然而为了防止某些人利用它谋取利益而有违法行为,应该让此类划拨土地使用权与公益性划拨土地使用权的处分原则相符合,禁止其实行市场化处分,就算不禁止也必须非常严格的加以限制,遏制那些人的不法企图。应该根据划拨土地的目的与用途来区别存量划拨土地使用权的经营性与公益性,以经营工商服务业等为主要目的的国有土地是经营性划拨土地使用权的范围,而以国家管理、教育、科研、国防等不具有营利性质的公共或福利设施为主要目的的国有土地则属于公益性划拨土地使用权的范围。

除了要对其加以区分之外,还要分开管理这两类用地。一方面不能随便转让公益性划拨土地使用权,如果达到了公益目的、已经不存在国家授权目的时,土地使用者不能对土地进行随意处理,要等国家收回土地之后再处理。另一方面要不断鼓励经营性存量划拨土地使用权积极参与市场化处分,推动其慢慢向有偿使用方式上转变,尽可能早点实现让其与土地出让市场完全接轨的目标。

4.1.4兼顾所有者和使用者双方利益原则

国家是划拨土地的所有人,划拨土地使用权市场化处分不但要维护和保证国家应获得的土地收益,而且还要考虑到划拨土地使用者应该享有的基本利益。只有做到兼顾双方的利益,才会促使土地使用者为了实现自己的利益非常积极主动地把划拨土地投入到生产要素市场中去,才能发挥出经营性划拨土地的最大效用,同时在土地上也会实现国家的利益最大化目标。

4.2完善划拨国有土地有偿使用法律制度的建议

4.2.1国有土地使用权出让制度的完善

上文中叙述了在国有土地使用权出让制度中存在的很多问题,而且其存在的原因也进行了讨论和分析,结果证明目前我国现行的土地使用权出让制度仍然需要进一步的健全和完善。

1)进一步加强对土地出让环节的法律规制

协议方式只能在实行拍卖或招标方式出让土地时使用,其他情况下都要禁止采用协议方式出让土地使用权,此外还要制定出一套更加严格的程序,在一定程度上限制其出让价格,杜绝产生土地隐形市场。针对地方在实际操作中产生的以提高地价的方法为地方政府增加财政收入的现象,可以先让专门的机构评估一下将要出让的土地使用权价格,并以此为标准,还可以采用挂牌公示的办法来减少拍卖场气氛的影响,然后竞标者一一进行投标,但是后投标的人所出的价格必须比前一位投标的人出的竞标价格高。

2)对于出让金的支付问题的解决

现如今我国的很多用地单位,没有能力一次性缴完土地出让金,有的单位能一次性付清,然而却给公司运营带来了困难。因此这些用地单位可以分期付款,而且还能够按照不同单位的实际情况在出让合同中说明其分期付款的期限限制,用地单位必须按照同期银行贷款利息支付给土地出让者相应的利息。采取这种方式有利于避免政府的短浅目光,而且还能起到缓解用地单位压力的作用。但是根据《土地管理法》的有关规定,只能以出让的形式进行土地使用权的有偿使用。《土地管理法实施条例》也规定了国有土地租赁属于有偿使用的一种形式。之后,国土资源部还颁布了《规范国有土地租赁若干意见》的相关制度来规范国有土地租赁行为,规定租赁期限为五年。本文作者觉得,为了提高土地利用率,同时让一些不能一次性缴够土地出让金而且还继续用地的单位也能获得土地使用权,可以适当放宽租赁限制,对出让和租赁一视同仁,适当调整国有土地使用权的取得条件和使用期限。         

4.2.2土地使用权再次流转环节的完善

为什么要强调要尽快对关于土地使用权再次流转环节的法律法规加以完善呢?因为完善之后不仅可以为土地的再次流转提供可靠的法律保障,而且还能为国有土地交易提供一个合理、透明、健康、具有完善配套措施的良好环境。在这样的环境中进行交易能够使土地资源得到更加优化的配置,提高土地资源的利用率。然而,如今我国还没有完全建立健全规范的土地有形市场,本文作者在下文中会给大家介绍他对怎样完善我国与土地交易有关的法律法规的一些个人观点。

1)完善相关的法律法规

第一,之所以产生土地隐形市场大部分与划拨土地使用权有关,下文中作者会对其专门介绍。第二,对土地流转过程中采用的税收制度进行调整,经过专家的仔细讨论后再提出一个更加完善的税收制度,此外,目前我国土地流转税过高,要及时解决这一问题,还要处理我国存在的各税种的交叉现状。那么什么才算得上是合理的税收体系呢?最重要的是土地使用者得负担得起,因为只有这样才会让他们拥有一定的获利空间,不至于转移到隐形市场进行土地交易。第二,制定出土地交易市场的交易流程和规则。土地使用权必须在土地交易市场进行交易之后才能流转,先提出申请,交易市场审核其申请,通过之后可以让专门的评估机构对将要交易的土地使用权进行报价,并把其当作交易底价,接着申请者提出的转让价格要在土地交易市场进行挂牌报价,需要用地的单位一一进场报价,如果土地交易能够成功的话就要签订土地交易合同,还要办理土地转让手续,合同副本保存在土地交易市场中,方便以后进行咨询,而且交易价格在一定程度上还可以为评估机构提供参考。

2)加大执法力度,保证法律法规的有效实施

只有与土地交易有关的法律制度得到健全和完善之后才能为土地交易的顺利进行提供保障,同时也要加大执法力度,因为只有这样才能让法律充分发挥其作用,而且也是保证土地市场健康发展的关键。第一,高素质的执法人员是加强执法力度的重要因素。对执法人员的选拨条件要进行严格要求,并加强对他们的培训力度,使其熟练且全面的相关的法律法规,只有经过严格的考试合格的才能持证上岗。第二,提倡廉洁公正的执法态度。不仅要在思想上进行教育,还要落实在实际的执法经营中,在后勤保障方面,也要做到让执法人员没有后顾之忧。第三,加大对执法人员的监督力度。根据行政责任追究制度和内部监督制度严格追究违法执法人员的责任。积极利用广大群众的有力监督,开通投诉、申诉渠道,让执法人员在广大群众的眼底下工作。此外,还可以进行案例抽查,不定期不定时的抽查执法案例,坚决杜绝执法不到位和执法徇私现象的发生,而且还可以及时地纠正错误。

3)在全国各大中小城市成立土地交易所

国土地资源部已经明确提出要建立土地有形市场,然而就目前来说,全国仍有许多城市至今还没有土地交易市场,建立一个全国性的具有统一运作模式的土地交易机构可以加强对土地交易的统一规范,还可以起到限制土地隐形市场的发展。本文作者觉得,可以把土地交易机构叫做土地交易所,土地交易所应该由各地方政府的土管部门成立,它主要负责对与土地交易有关的法律制度、交易信息、的发布,接受并审核关于国有土地转让或出租的申请,进行公开的挂牌转让、出租,对转让合同进行备案,办理土地使用权的转让手续等等。此外土地交易所还应该跟专门的评估机构进行合作,参考或接受评估机构提出的相关建议;设置一个特定的登记窗口,登记与转让的土地有关的信息;此外,还可以设置一个专门的小组来审核土地转让申请。

4)理顺土地交易相关部门之间的关系

上文中提到了在土地使用权再次流转的过程中存在房产和地产管理部门职权不明、办理土地流转的手续太过复杂等现象,因此,针对办理手续这一问题,土地交易所应该设立一个窗口来办理手续,办理人员可以是地产与房产部门派出的人员,因为这样一来两个部门就可以进行合作,同时也方便了广大人民群众。上文也提到了在对土地进行拍卖或法院判决的过程中,他们不考虑土地使用权的性质,擅自转让国家划拨土地和集体用地,针对这一问题必须严格整治土地拍卖所和法院的这种违法行为,禁止他们不经过认真审查就擅自拍卖或判决。

4.2.3划拨土地使用权制度的完善

现行的划拨土地使用权制度存在诸多不足之处,有许多地方亟待完善。部分人觉得应该全面实行有偿使用制度,摈弃无偿划拨制度。也有一部分人认为应该在现有制度的基础上加以改进和完善。笔者的观点是:划拨土地使用权虽然存在诸多问题,对土地市场的正常运行有一定程度的不利影响,但是它有着很强的公益性,依然有其存在的价值。我们应该积极完善这一制度,推动我国国家经济的又好又快发展。因此,我们需要考虑这几个方面进行规制。

1)严格限定划拨土地使用权的范围

我国的《土地管理法》第54条对获得土地使用权的方式做出了规定,即:通过划拨方式取得,规定指出:一般情况下,建设单位要以有偿的方式取得国有土地的使用权;但是,特殊目的的用地,可以在获得具有资质的政府部门批准的前提下,通过划拨的方式取得,例如:第一,用于军事和建设国家机关;第二,用于城市基建工程和公共、公益事业;第三,用于建设国家支持的交通、水利、能源等工程;第四,法律、法规确定的其他用途的。”;此外在《房地产管理法》的第23条中也有与《土地管理法》内容相近的规定,只是在确定土地的目的时用了一个确属必需来加以限制,笔者觉得这条规定的制定,可以视为对54条规定的补充,对土地划拨行为做出了严格的限制,也取得划拨土地使用权的过程提出了更高的要求。但是笔者认为这种限制力度还稍显不足,应该进一步加强对划拨土地使用权的管理,对其使用主体加以限制,确保其属于公益性质的范畴,同时对于那些用于国家支持的交通、水利、能源等基础建设目的的用地,则属于经营性范畴,因此,需要严格其取得划拨土地使用权的限制,国家可以通过降低出让金、减税等措施达到支持这些项目的目的,而不是采用划拨土地的方式,因为这种方式不仅不利于土地制度的优化,而且还会影响企业之间的公平竞争。除此之外笔者认为上述法律条款提到的“用于建设城市基础”也存在着不足之处,应该对其加以限制,将其改为“用于非营利性的城市基础设施建设”。同时要明确“公益事业”中“公益性”的评判标准,早在2001 年,国土资源部就在《划拨用地目录》中对上问提到的相关规定进行了细化,简化了它的操作过程,但是在具体的实践过程中判定难的问题依然存在,比如说,当医院或者私立学校申请土地的时候,应该以何种标准来判定,现在依然没有一个明确的标准。因此,需要建一个科学合理的标准,提高判定体系的科学性,标准的制定要以专业学者的研究成果为依据,并加强对实践过程中划拨土地的管理,通过设立听证程序来收集意见,来强化除军用和国家机关用地外的其他申请,牢固把握公益性的评判标准,体现划拨土地使用权制度的良好一面,证明其继续存在的价值。

2)营利性划拨土地使用权变无偿为有偿

对于目前存在的利用划拨土地使用权进行营利性活动的现状,我们应该采取措施将其由无偿转变为有偿,通过出让、租借等方式逐步进行有偿化。根据单位的具体经济情况,制定相应的措施:比如说一方面给予那些能够一次性支付土地出让金的单位相应的优惠,另一方面,当单位无法一次性缴齐土地出让金的时候,以收取租金的方式进行出租。建立土地回收机制,回收那些因企业因倒闭或其他原因而不再继续使用土地,回收的过程要严格按照法律的规范实施,土地上的建筑物或者其它附着物应按标准予以补偿。此外,如果单位已支付土地出让金,应该保证其利用土地的自由,允许他们对进行土地转让、出租,而当单位是以支付租金方式转为有偿使用的,如果要进行土地转让,可转由受让人继续缴纳土地出让金。这些举措将会促使营利性划拨土地使用权市场化进程,使其有机会流入市场,步入国有土地有偿使用的渠道。

3)公益性划拨土地使用权禁止进入再次流转环节

要加强对公益性的划拨土地使用权的管理,禁止它在土地市场的流通。因特殊原因如:国家机关的合并、撤消等而不再被利用的划拨土地,要予以回收,按照标准对地上建筑物或其它附着予以补偿,所得收入收归国有并将其纳入土地储备机构中,土地回收之后再以划拨或招标、拍卖的方式出让其使用权。这种方法虽然执行起来较为复杂,但是能够有效地减少土地使用过程中的违规现象,同时采用这种方式也能够使土地使用权初次流转的垄断性得到保证。

4.2.4土地交易相关配套制度的完善

完善的制度能够提高土地市场运作效率,一旦制度出现问题,国土资源的利用效率就会大大降低,对国家造成损失。土地交易需要有一个健康、安全、高效的外部环境,因此,我们需要进一步加强土地交易制度,为土地交易保驾护航。使其服务于土地使用权转让过程的各个阶段,为其初次转让和再次转让提供支持。

1)国有土地收益基金制度

在《国务院关于进一步加强土地管理的通知》中指出“采取积极措施促成国有土地收益基金的建立,遏制为追求土地收益的短期行为”。这条规定从法律上对国有土地收益基金的合理性提供了支持,但是没有就国有土地收益基金的细节问题做出进一步的规定。但是它传递出一条很明确的信息即:可以通过建立国有土地收益基金来遏制地方政府部门对短期土地收益的追求。

对于国有土地收益基金该由谁管理,应该设置在哪个部门的问题,笔者认为应该设在地方政府的财政部门,便于实现收支两方面的管理。基金需要进行:融资、投资、收购土地等,不但要确保资金的安全,还是实现盈利。因此需要建立相应的部门来运营。一方面要加强与土地储备中心的合作,处理好土地征收工作中可能出现的资金和补偿问题。另一方面,加强对基金的运营管理,保证基金健康发展,在基金余额充足的情况下,将其投放在证券或者其他风险低、流动性强的领域,在保证安全的前提下实现经济效益。

根据国家相关的管理条例,将从土地出让金里抽取一部分收入基金库,政府部门应按照所辖区域的现实情况来确定抽取的比例。积极开展与保险机构、银行等单位的合作,不仅有利于扩大基金来源,降低资金的运营风险,而且还可以改变目前基金存在的持有人单一的问题,银行等机构的加入,可以实现政府的监督,提高基金抵御风险的能力。

2)信息共享制度

土地信息是由其基础信息与管理信息两大部门构成,除此之外的其他信息我们称之为辅助信息。首先,说明一下何为土地基础信息,土地基础信息顾名思义就是土地的最基本的信息,例如:城镇地籍、土地使用状况、土地估价定级等。其次将介绍土地管理信息,它包括土地利用的审批、登记情况。剩下的编码、影像等构成了辅助信息。

2002 年,国土地资源部制定了一套到逐步提高对国土地资源信息的利用效率与共享水平的工作方案。这说明有必要建立一套行之有效的土地市场的信息管理系统,来提高信息共享的水平。信息的不通畅问题会带来许多不利影响。土地市场的健康发展要求有透明、公开的外部环境,因此迫切需求建立信息共享制度,我们应该紧紧抓住国家建设信息服务系统的东风,推动土地信息共享的发展,这也是建设土地信息管理制度的要求。《土地储备管理办法》在其第5条做出:“建立土地管理信息共享制度。政府相关管理部门应与银行加强合作,按时将土地储备信息、资金收益等信息上报上级管理部门,并将信息共享给同级部门。”,但这项规定还有一定的局限性,仅仅对土地的储备供应环节信息的共享作了规定。而要将共享扩展到土地使用权的各个流转环节,要求有更完善的制度予以支持

土地的位置与数量是土地市场中最重要的信息,此外还包括交易方式,以及土地的估价等。土地储备中心与土地交易所相互合作,分别做好存量土地和再次进入土地市场的土地使用权的信息发布工作。

3)地价评估制度

目前在出让土地使用权的时候出现了诸多问题,有时土地的成交价远低于土地本身的价值,因此,需要有专门的土地评估机构对土地价值进行评估,不仅可以提高国有资产的利用率,也能够促进土地市场的良性发展,为房地产的发展营造良好环境。这一制度的完善有利于国有土地有偿使用制度的发展。

建立土地评估机构的时候,实行持证上岗,保证其员工的素质,确保评估的准确性、权威性。在对土地进行评估时土地评估机构应按照法律要求严格依照土地评估标准。组建专家团队制定科学合理的土地评估标准,标准的制定要充分结合社会、经济、自然等因素,并将土地等级不同而引起的级差收益考虑在内,此外还要实地考察收集资料,了解地区的发展程度、基建状况、交通条件等,在此基础上完成对土地价格的初步评估,综合考虑市场价格制定最终的价格。此价格将作为土地交易的参考标准,最终的交易价格不能与标准有较大偏差。当然一些特殊情况,也可以制定合理的底线价格,作为拍卖竞拍的价格底线。

第五章结论

1)目前主要利用出让、转让、抵押和出租等方式来实现国有土地有偿使用制度,而其中最主要的方式是有偿出让国有土地使用权。

2)划拨土地使用权制度有效地推动了我国的国家建设,促进了经济的发展。这一制度具有两大优点:第一,能够满足公共事业对土地的需求,确保公共事业的投入产出比达到最高。第二,有利于遏制土地投机现象的发生,加大对土地的管理力度,更好的维持社会经济秩序。

3)然而国有土地随着社会主义市场经济体制建立以及迅猛发展逐渐转变成了商品,除此之外,划拨土地使用权也被卷入市场,但是因为划拨土地使用权流转的相关法律制度还未完善,所以导致它在流转的过程中遇到了很多问题。

4)完善划拨国有土地有偿使用法律制度应遵循公开性原则、最佳利用原则、严格区分公益性与非公益性原则、兼顾所有者和使用者双方利益原则等

的基本原则。

5)划拨国有土地有偿使用法律制度的完善应从国土地使用权初次流转、再次流转、使用权以及配套制度等方面分别给予完善。

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