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城郊农民违章建筑的原因及对策分析 ——以南京市雨花区铁心桥村为例

发表时间:2020-02-05 22:19作者:梦涵

【摘要】:本文通过调查分析当前南京市雨花区铁心桥村违章建筑存在的现状,并且深入分析其产生的原因,主要包括:农民法律意识模糊、房屋出租有利可图、动迁农民为多分住房面积而大兴违章建筑、管理体制不顺、法律法规的不完善。最后针对以上产生原因给出相应的解决措施。

【关键词】:城郊   违章建筑对策分析法律意识  

当一个城市处于快速成长的阶段时, 在其城乡结合部往往会产生大规模的违法建筑, 这种现象不仅发生在南京市, 在全国各地, 甚至在全世界都泛存在。南京市雨花区铁心桥村的违法建筑现象可能具有较强的代表性。据统计, 截止到2008年底为止, 南京市雨花区铁心桥村共有各类违法建筑8000平方米,其中2005年以后发生的有3000平万米。其建筑功能的分类如下表所示据雨花区最新的建筑普查结果, 全区各类建筑的总面积达为2万平方米, 而违法建筑所占比重高达40%。这些违法建筑的建设者, 有村民、村集体经济组织、外商和内联企业、本地的经济实体。违法建筑的大量存在造成诸多危害国家土地收益大量流失违法建筑不报建, 不验收, 存在严重的安全隐患建设格局不合理, 影晌环境, 影晌居民生活质量的提高违法建筑不能办理产权证, 无法抵押贷款正常交易, 资产呆滞、僵化, 不利于社会主义市场经济体制的建立查处违法建筑耗费大量的社会财富违法建筑还是产生腐败的温床。

一、城郊农民违章建筑的现状

(一)未经批准擅自建房

南京市雨花区铁心桥村的村名在未得到政府的批准之下私自盖房。主要指:一是村民的违法搭建数量大、品质低。村内的违法建筑主要是居民为了扩大住房面积,在居民楼顶部或楼前空地搭建简易房屋。这些简易房建筑质量不高,美观性差,参差不齐。村内的违法建筑很多存在历史遗留问题,不断积累,数量比较大。二是村里次干道两侧乱搭乱建现象日趋严重。部分村委会、沿街单位和个人,为了谋取经济利益,在村次干道两侧侵占人行道、街头空地、绿地搭建门头房,有的甚至棚盖河道搞违法建设,既影响景观,又留下了大量的隐患。

(二)擅自改变建设工程规划许可证的建筑

由于铁心桥村的农村的个私经济相当发达,几乎家家户户都有三产在运作。但是个体经济不断发展过程中必然提出空间和资金方面的要求。但是由于个体经济的规模散而小,难以积累起大量资金去向国家购买土地建设生产基地。于是,在建房过程中某些个体产生了改变建设规划许可证上的内容,总结来下改变主要有两种类型:

1.面积摊得大,称之为“广场效应”

通常农村建房拥有100多平米的住宅用房,40平米的生产用房以及更多面积的“临时性生产用房”(特有)的建设用地指标,但是由于许多农户在规划建房后侧的地块也为自己承包地,或者通过土地置换(组员之间在村和组内同意的情况下交换承包的土地使用权的现象。形式可以有用宅基地换耕地,用耕地置换生产建设用地等等多种)把别家的土地使用权置换过来,土地连成片,再加上先建后罚的先例。使得土地实际建设面积成倍增加。两倍,三倍,四倍……。这还不包括许多私自圈地建围墙等方面。

2.楼层建得高,称之为“摩天效应”

由于铁心桥村相对比较富裕,富裕乡村违章建房另外一个特点是高。既然横向发展受到政策限制,那就琢磨着纵向建设。有些在原住房楼顶加层建设,更多的是重新建造,把地基夯实了一层层向上建。在全经常可以看见超层建筑。超过一层是比较常见的形式,还有两三层的情况。最厉害的已建的七层建筑。建设高了,相应得增加了生活面积,增加房屋出租面积,更多的是增加了生产面积。以较低的成本走出了从个体向私营建设的第一步。更重要的是高楼带来鹤立鸡群的感觉,在一些满地老板的富村,建筑越高当然带来越多的优越感。

(三)擅自改变了使用性质建成的建筑

指改变原有建筑使用性质,擅自装修改造用于经营活动或其它用途。在巡查了铁心桥村后感觉到由于地理位置的优越特殊以及全村人民的勇敢闯劲,使得较早地在地区性经济层面上崛起。富裕了的铁心桥村有了引凤筑巢的效果,外来打工仔、迁徙的农民和各种人才纷至沓来于是很多大胆的村民想方设法加大居住面积。以上加阔加高已不行的情况下。很多违章建设者把目光投向生产用房和农业保护地。如果生产用房以像住宅这样建设还不算太过分违章的话。那么,许多大肆在自家农业保护地中建设则形成了相当严重的后果。

(四)临时建筑建设后超过有效期未拆除的建筑

谈到这点,我们不得不提起农村特殊的临时性生产用房政策。当初,在调查铁心桥村的时候,考虑到农村个私经济的多散杂的特点,许多发达地区特别批示农户每户有若干平米的生产用房建设指标。这种鼓励优势的确带动了农村经济的崛起。但是临时性也带来问题,但是没有规定建筑形式,规格等情况的原因下。大家都以常规生产用房建设,当然再或多或少超点面积,已成定局后以就多以处罚处理了事。

二、城郊农民违章建筑的原因分析

(一)农民法律意识模糊

在铁心桥村由于信息相对闭塞,普通民众普遍对法律不感兴趣,对法律表现很冷漠,缺乏必要的法律知识和法律素养,根本谈不上对法律的掌握与运用,更不用说形成对法律的信仰。在日常生活中,他们主要依靠习惯和道德规范来调节相互关系,权利意识尚不成熟,畏法、惧权的观念相当浓重。对法律和司法过程普遍持怀疑的态度,导致他们在社会行为中往往无视法律的规定,或根本不知法律的规定,在其遇到有关法律纠纷时不晓得运用法律武器维护自己的权益,首先想到的是“私了”、“上访”或者是“托关系”等等。对于身边的违法行为,他们往往表现出冷漠、观望的态度。一些农民认为对自已的房子拆建、加层和周围邻居毫不相干,更不知道拆建、加高还需要审批;在自己的承包田、宅基地上造房子,农民总认为不需要什么审批手续, 自己愿意怎么造就怎么造;还有的人认为审批后,自己愿建多大就建多大,因而出现了未批先建,批多建的问题。

(二)房屋出租有利可图

经济利益的驱使,以及违法成本低。随着国家大力发展农村经济,铁心桥村工业化得到不断的推进,还有土地价格、房屋租金的不断攀升,诱使了村名进行违章建筑、乱搭乱建。按照现行处罚的额度对违法建房户起不到惩戒作用。

(三)动迁农民为多分住房面积而大兴违章建筑

近年来,由于雨花区铁心桥村投资环境的不断改善和房地产业的快速发展,城乡结合部、工业开发区周边及各类市场、校园周边的一些村、社区大量土地被征用,不少企业在此安家落户、谋求发展。另外还有大量经营性建设用地走向市场和农村进城读书人员增多,这些都吸纳了数量众多的外来人员进城。一些居民为了增加收入来源,利用区域优势和外来人员租房需求量大的特点,纷纷抢占地皮违法搭建、扩建、翻建房屋,以赚取租金。还有部分人企盼在征地拆迁中得到住房或货币补偿,加紧搭建违建。

(四)管理体制不顺

政府早期的建筑管理部门众多,各部门之间协调不到位,互相扯皮推诱的现象时常发生。许多管理单位在其位不谋其政,不在其位乱谋政。为了部门利益,众多的某某建设指挥部越权审批,造成了大量“有手续”的违法建筑。当有涉及多部门的违法建筑综合治理任务时,相关单位却缺乏工作主动性。“政府权力部门化,部门权力利益化”导致了与部门有利则有作为,与部门无利则无作为。这种不作为以小团体利益为取向,往往以隐蔽的形式张扬了权力不作为的随意和放任自流的“倦怠”。违法建筑治理中,管理部门的“不作为”与“乱作为”尽管形式迥然相异,但最终的社会效果却殊途同归。有的执法人员是以隐蔽的“不作为”形式,变相地张扬自身的特权和随意处置权;有的“不作为”是一种挡驾、庇护行为,实际上是被动姿态的滥用权力;有些是“有利争着抢着去作为,无利推诱扯皮不作为”,在利益的驱使下,履行职能时不务正业而“误”了正业,既滥用权力,获取利益,又想规避责任。

另外,一方面由于村执法力量有限,造成不能及时发现和查处违章建筑;另一方面由于村镇监察没有向乡镇(街道)延伸,造成了“看到的管不到,管到的看不到”的被动局面。

(五)法律法规的不完善

我国对于违章建筑的法律法规目前还不是很完善,主要表现在:

首先,立法分散,违章建筑界定权不集中。我国仍未有一部专门针对违章建筑的界定和处理问题而设的法律、行政法规或者部委规章,有关违章建筑方面的规定散见于建设规划方面、土地利用方面、环境资源方面、交通运输方面、城市管理方面、人文景观方面以及公共安全方面的法律规定;从法的效力级别来看,违章建筑相关规定散见于法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章甚至其它规范性文件里面。与此相关的是,在我国并未做到对违章建筑形成国家一级的集中界定,而对此作出界定的往往是地方性规定,这为建立我国统一的违章建筑处理法律制度提出了考验。

其次,法的规定不统一,下位法与上位法冲突。有些地方性文件在对违章建筑的处理作出规定时与《立法法》有关立法权限、维护法制统一方面的规定不相协调,与上位法相冲突。例如,有些地方将违章建筑的认定和处罚权交予城市管理行政执法局,或者为城市管理监察大队,有些地方的人民政府还成立综合执法队负责对违章建筑的处理。然而,到目前为止,我国尚无任何法律规定可以授权所谓综合执法机构进行违章建筑认定、处理的权力。据我国《城乡规划法》相关规定,因违反城市规划而产生的违章建筑应当由城乡规划行政主管部门负责对违章建筑的认定和处罚。值得注意的是,已经废止的《城市规划法》曾明确规定,对违章建筑的拆除只能向人民法院申请强制执行,规划部门本身并无权实施。但是,现行的《城乡规划法》没有对此作出规定。

最后,立法技术不高。我国采经验式立法模式,而没有采用一些先进立法技术,如“定义+列举”制度。我国目前在违章建筑立法规定中仅指出某种行为制度是受到该规定的否定性评价并应予禁止的,并在法律规范的禁止性行为制度后面紧接着规定违反该行为制度的法律后果,而没有用法条语言对违章建筑进行定义。该立法方式实质上是以对违章建设行为的经验性描述替代对违章建设行为及违章建筑的法律论释,造成适用上的不周全。

三、解决城郊农民违章建筑的对策

(一)加大相关法律法规的宣传力度

加大相关法律、法规的宣传力度。特别是加强《中华人民共和国城市规划法》、浙江省实施《中华人民共和国城市规划法〉办法》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等法律、法规的宣传力度,使法律、法规进农村。雨花区铁心桥村的相关领导要采取出宣传栏、发放宣传资料、召开社区居民或(村民)会议等方式,向群众广泛宣传土地管理法、城乡规划法等法规知识,正确引导教育群众自觉停止非法占地建设,尽快拆除违章建设。新闻单位要为拆除违章建筑鸣锣开道,充分利用报纸、电视台等新闻媒体进行专题宣传,经常曝光违章建设和查处情况,做好正反两方面的宣传报道工作。通过多形式、多层次的宣传,营造严禁违章建筑的舆论氛围。切实做好拆迁的前期准备工作。

(二)通过正当途径增加农民的合法收入

南京市雨花区铁心桥村的相关领导应该引进外资大力支持发展乡村企业,给农民提供更多的就业机会。要千方百计引导村民就业,这是使村民在违章建筑被拆除后解除后顾之忧的最基本的方法。为此,除了上述要对适龄就业人口进行就业培训之外,还要在就业具体措施和政策方面采取一些扶持性的举措。增加农民收入,必须先立足于农业的发展,只有农业经济得到了充分发展,才能从根本上解决农民增收的问题。而加大对农业的投资力度,加强水利、交通、通讯等基础设施建设,是改善农业生产条件,提高农业抗灾能力,优化农业生态环境,降低农业生产成本,提高农产品质量的先决条件,这也是促进农业发展的长远大计,是增加农民目前收人的有利保证。

(三)加大执法力度

加大查处违法建筑的力度, 提高违法建设者的预期成本, 降低其预期收益。各级监察队伍对辖区内的违法建筑进行实时监控, 一经发现, 立即制止, 并按法律程序上报。政府各有关部门要积极配合, 加强法院执行的力度, 对顶风违法建筑予以坚决查处, 该拆的拆, 该罚的罚, 堵住违法建筑蔓延的趋势。并将整治和杜绝违法建筑作为各级政府年度考核的重要指标。

另外,一方面要加大对违法建设初期的查处,对发现的各类违章建筑应立即采取措施,从重从严从快查处,该拆的坚决拆,绝不手软。部门之间的职责要进一步明确,不能推诿扯皮;执法过程要做到公平、公开、公正、透明,有法可依,违法必究,执法必严;不管谁违法都应一视同仁,不办人情案、关系案,认真接受老百姓的监督检查。另一方面要改变 管理就是执法, 执法就是处罚, 处罚就是罚款 的观念, 坚持处罚和教育相结合的原则, 在纠正违法行为与实施处罚之前, 要加强宣传一教育, 通过摆事实讲道理使违法都由被动接受处罚变为主动认知自己行为的违法性, 并真正从内心深处接受教育建议对违法建设的责任人由有关部门给予一定的行政处分乃至刑事处分,并赋予规划管理部门强制执行权。

(四)建立长效管理、监督体制

作为规划管理部门应当努力提高各类城市的规划、建设和管理水平。结合机关工作作风建设, 积极探索, 建立起完善的监督机制。要加强行政主管部门的监察和加强各级人大的监督, 也要加强新闻舆论的监督, 还有一种更重要的监督形式, 就是建设者之间的监督,特别是合法建设者对违法建设者的监督, 以及被查处的违法建设者对未被查处的违法建设者的监督。可以考虑建立一种违法建筑举报制度, 市或区一级人大常委会接受举报, 把经过核实的被举报案例通过新闻媒体公布, 然后敦促政府主管部门予以查处, 并检查查处的结果, 再向新闻媒体公布。对于巡查发现、举报、交办、移办的规划案件, 应当处理而不予调查处理; 对于管辖区域内的违法建设行为, 应当能够发现而未发现的,导致丧失行政处罚时效的; 因玩忽职守、徇私枉法、受贿、吃请等原因造成执法过错的; 多次发生执法过错的或执法过错造成严重后果的, 都应当追究行政执法人员的行政过错责任。同样对于违法建设也应当有一个社会舆论氛围, 形成人人参与规划、人人监督规划的层面。

(五)研究制定处理违章建筑的政策

城乡规划法是主要是拆违所应用的法律,实践中对违章建筑的处理一直是规划管理中老大难问题,一直没有得到根本性解决。为了有效遏制违章建筑的建设,使违法者无利可图,城乡规划法规定:未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。城乡规划法的制订,有力的为城管部门强制拆除违建提供了法律保障。

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